中國社會信用體系及其對企業的影響和企業的應對之策

發布時間:2021-12-10

文 | 陳成 陶媛 匯業律師事務所

一、引言

2021年7月13日,國家發展和改革委員會公布了《全國公共信用信息基礎目錄(2021年版)(征求意見稿)》(下稱“《基礎目錄》”)和《全國失信懲戒措施基礎清單(2021年版)(征求意見稿)》(下稱“《基礎清單》” ),再次引發社會公眾對中國社會信用體系(China Social Credit System;下稱“CSCS”)建設的關注。

21世紀伊始,尤其是自《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》于2014年公布以來,國務院各部委和省級政府陸續公布了其主管的部門、行業和地區社會信息管理規定,并通過其官方網站公布其主管領域相應信用主體的獎懲信息。但是截至目前,我國就CSCS尚未有現行有效國家層面的系統立法,社會公眾對CSCS的認知也主要停留在各部委和省級政府分別公布的獎懲信息階段。因此,《基礎目錄》和《基礎清單》的公布意味著我國將正式就CSCS開始形成國家層面的系統性立法,同時也代表CSCS的實施正在進入成熟階段。

本文將參照《基礎目錄》和《基礎清單》,根據已公布的國家以及地方層面立法,對CSCS的法律框架和運作機制進行系統性的梳理和分析,以明確CSCS對企業的具體影響,并從而明確CSCS的對企業的合規要求以及企業的應對之策。

二、中國社會信用體系簡介

2.1政策背景

作為中國特色的公共治理體系,CSCS是在中共中央和國務院的政策驅動和指引下逐步形成和完善的。CSCS相關政策的主要發展歷程可歸納為如下:

(1) 1999年10月,中國第一個信用研究課題“建立國家信用管理體系課題”誕生,該課題采集匯總的資料形成了《國家信用管理體系》一書;

(2) 2002年11月,黨的十六大提出“整頓和規范市場經濟秩序,健全現代市場經濟的社會信用體系”;

(3) 2003年3月,國務院提出“本屆政府要用5年左右的時間初步建立起與我國經濟發展相適應的社會信用體系的基本框架和運行機制”,同年黨的十六屆三中全會通過《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》;

(4) 2007年3月23日,國務院辦公廳發布了《關于社會信用體系建設的若干意見》;

(5) 2011年10月18日,黨的十七屆六中全會提出“要把誠信建設擺在突出位置”;

(6) 2011年10月19日,國務院常務會議部署制訂《社會信用體系建設規劃》;

(7) 2014年1月15日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,部署加快建設社會信用體系、構筑誠實守信的經濟社會環境,會議原則通過《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》;

(8) 2014年6月27日,國務院印發《社會信用體系建設規劃綱要(2014-2020年)》;

(9) 2018年5月7日,中共中央印發的《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》提出“探索完善社會信用體系相關法律制度,研究制定信用方面的法律,健全守法誠信褒獎機制和違法失信行為聯合懲戒機制”;

(10) 2020年5月11日,《中共中央、國務院關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制”、“推動社會信用法律建設”。

2.2 法律框架

CSCS的立法以中共中央和國務院發布的相關政策為藍本進行,并根據政策的要求不斷補充和完善。截至目前,一套覆蓋面廣、框架逐漸清晰的CSCS立法已經基本建立。在稅務、海關、環保、房地產和電子認證服務等40多個行業及部門建立了自身的信用管理規范,明確了相關行業或部門的信用評價和懲罰機制。相當數量的省級行政單位也已根據國家層面立法出臺各自的信用管理條例。此外,針對CSCS國家基本法律的立法也正在全面推進。這些法律規范將進一步對CSCS的各板塊進行系統化整合。

下文將從國家層面立法和地方層面立法為角度,對CSCS的法律框架進行系統性梳理。

(1) 國家立法

社會信用體系法律框架在國家層面包括了國務院頒布的框架性文件、各部委頒布的規章和守信激勵和聯合懲戒備忘錄在內的行政法規,以及技術工作/行政管理/內部管理文件和國家標準。

從《國家發展改革委2020年度推進法治政府建設進展情況》等公開文件中,我們可以側面了解到《社會信用法》《公共信用信息管理條例》和《統一社會信用代碼管理辦法》的立法已經處于草案階段,并有望在今年年底或明年公開征求意見稿。

此外,近期公布的《基礎目錄》、《基礎清單》以及《信用修復管理辦法(試行)(征求意見稿)》等行政法規也有望于今年內生效。其生效之后將對現有的國家信用體系相關立法進行系統化梳理,在《社會信用法》等基本法律正式出臺前明確信用信息的具體范圍以及相應的懲戒措施和救濟機制。

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(表1:國家立法概覽)

(2) 地方立法

各地的省級人民代表大會和/或政府在國家層面立法的基礎上頒布各自的信用信息條例。目前已有18個省級行政單位已出臺信用信息管理條例,并有6個省級行政單位的信用信息條例正在草案或征求意見稿階段。

(3) 評論

《中華人民共和國立法法》第八條和第十一條規定,必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律事項,在立法條件尚不成熟時,可以由全國人民代表大會及其常務委員會授權國務院先制定行政法規。經過實踐檢驗,制定法律的條件成熟時,由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。

在社會信用體系建設尚屬于較為初級階段的情況下,有關社會信用體系法律規定散見于國務院、各部委以及省級人大和政府立法,沒有專門的基本法律對CSCS進行體系化的規定。而《基礎目錄》和《基礎清單》等征求意見稿的公布,以及《社會信用法》《公共信用信息管理條例》和《統一社會信用代碼管理辦法》等草案的信息預示著,CSCS的實施已經進入成熟階段,其相關的基本法律立法條件也已經成熟。CSCS相關立法的體系化指日可待。

2.3 運作機制

CSCS的具體運作以國家“互聯網+監管”系統為技術基礎,行政法規和地方法規為主要法律依據,信用信息公示平臺為具體參照。

在技術基礎方面,“互聯網+監管”利用大數據分析等手段,通過信用信息共享平臺,將市場主體基礎信息、執法監管和處置信息、失信聯合懲戒信息等與相關部門業務系統按需共享,支撐形成數據同步、措施統一、標準一致的信用監管協同機制[1]。 

在具體參照方面,通過全國(即信用中國[2])、地方(例如信用江蘇[3])、行業(例如信用民航[4])和部門(例如海關企業進出口信用信息公示平臺[5])的信用信息公示平臺,企業可以通過查詢監測自身或合作伙伴的信用狀況。對于存在公示信息與實際不符的情況,或滿足相應條件時,企業可以向主管部門或信用信息公示平臺提出異議申訴或信用修復申請。

法律依據已于以上第2.2節中詳述,故此處不再做贅述。

評級機制典型——以稅務部門為例

稅務的信用評級機制由稅務部門主導、其他政府部門協同,通過數據收集、系統間的數據共享企業是否存在違反稅法相關規定的情況進行監管,根據對應的評分細則對企業稅務信用進行評級,對其采取相應的聯合獎懲措施。

在收集到企業的稅務信息和其他相關信息后,稅務機關根據《納稅信用評價指標和評價方式(試行)》對企業的納稅級別進行的評判,評判結果分為A、B、C、D四級[6]。對于納稅信用級別為A的企業,稅務部門對授予守信激勵;對于納稅信用級別為B的企業,稅務部門實施正常管理并視信用評價狀態變化趨勢選擇性地提供激勵措施;對于納稅信用級別為C的企業,稅務部門實從嚴管理,并視信用評價狀態變化趨勢選擇性地懲戒措施;對于納稅信用級別為D的企業,稅務部門和其他相關部門將采取包括聯合懲戒在內的處罰措施。

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(表2:稅務部門評級機制圖示)

信息公示共享典型——以信用中國為例

根據國家發展改革委辦公廳發布的《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》,各地區、各部門、各單位發布的聯合激勵(也稱紅名單)和聯合懲戒名單(也稱黑名單)及相關主體退出名單的信息,應及時歸集至全國信用信息共享平臺,并按照有關規定在部門門戶網站、“信用中國”網站等渠道向社會公開。

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(表3:信用中國信息公示共享機制圖示)

國家公共信用信息中心依托全國信用信息共享平臺開展大數據分析,將在3個以上不同的重點領域被列入重點關注名單的主體轉入“大數據警示名單”,通過“信用中國”網站向社會公眾發出預警。

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(表4:紅黑名單公示及信息共享機制圖示[7])

三、對企業的影響

3.1守信激勵和失信懲戒

就國家立法的層面而言,CSCS對企業的直接影響的相關規定主要見于國務院各部委公布的聯合激勵和懲戒備忘錄。具體而言可分為兩類,即守信激勵和失信懲戒。國務院各部委對于企業對其主管的行業或領域相關法規的違反情況,按照聯合激勵和懲戒備忘錄規定的判定標準,對相關企業采取守信激勵和失信懲戒措施。除此之外,如果企業的商業伙伴受到負面信用評價的,企業自身的信用評價也將受到負面影響[8]。綜合各部委發布的聯合激勵和懲戒備忘錄,守信激勵和失信懲戒措施主要可歸納為如下:

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聯合懲戒案例1

根據《關于對重大稅收違法案件當事人實施聯合懲戒措施的合作備忘錄(2016版),納稅人存在重大稅收違法行為時,主管稅務部門可將其納稅信用級別直接判為D級,并將該結果通報相關部門,按照有關法律法規,在經營、投融資、取得政府供應土地、進出口、出入境、注冊新公司、工程招投標、政府采購、獲得榮譽、安全許可、生產許可、從業任職資格、資質審核等方面予以限制或禁止。

大連某零部件生產銷售企業違反稅法的相關規定,購買虛開的增值稅專用發票抵扣稅款,被稅務部門處罰,納稅信用級別被降至D級,并被“信用大連”網站公示為聯合懲戒對象,同時還被其他政府部門予以聯合懲戒,包括取消參與投標資格、不予適用海關認證企業管理、馳名商標申請被否以及取消財政資金支持等懲戒措施。[9]

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(表5:聯合懲戒案例1圖解)

聯合懲戒案例2[10]

根據《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》第14條的規定,存在超過污染物排放標準或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物等違法行為的,停止執行已經享受的環境保護項目企業所得稅優惠。

甘肅省某建材公司因對其裝卸物料未采取密閉或噴淋等方式控制揚塵排放,被當地環保部門處以5.1萬元的行政罰款。當地稅務部門配合環保部門對享受“資源綜合利用增值稅即征即退”稅收優惠政策的納稅人進行逐戶核實,發現該公司已被環保處罰但仍享受該稅收優惠政策。稅務部門依據《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》 “停止執行生產經營單位享受的優惠政策”的要求,決定對該公司自環保處罰決定下達的次月起,停止享受增值稅即征即退優惠政策,對已退還的稅款予以追征,并按規定加收滯納金。

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(表6:聯合懲戒案例2圖解)

3.2救濟措施和信用修復

企業被認定為失信主體的情況下,如果屬于認定錯誤的,可以通過異議申訴申請修正;如果確有失信行為的,可以在滿足相關條件后申請信用修復,申請信用修復的具體條件視失信情況而定。

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(表7:信用修復機制圖解[11]) 

此外,當通過專門的異議申訴或信用修復渠道申請無果時,行政復議和行政訴訟可作為企業兜底性的救濟途徑。信用恢復后,相關懲戒措施就同步停止。

四、企業的合規要求和應對之策

針對CSCS對企業的上述影響,企業應當做到(1)完善合規體系,確保自身的合規經營;和(2)慎重選擇商業伙伴,避免因商業伙伴原因而導致自身受到負面評價。具體合規要求和應對措施參見如下:

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參考文獻

[1]《國務院辦公廳關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》,第(十四)條

[2]https://www.creditchina.gov.cn/

[3]http://credit.jiangsu.gov.cn/

[4]http://www.caac.gov.cn/ZTZL/RDZT/XYMH/

[5]http://credit.customs.gov.cn

[6]《國家稅務總局關于發布<納稅信用管理辦法(試行)>的公告》第18條

[7]《關于加強和規范守信聯合激勵和失信聯合懲戒對象名單管理工作的指導意見》

[8]例如,《海關企業信用管理辦法》規定了,《海關認證企業標準》作為海關企業信用的判定標準。而根據《海關認證企業標準》的規定,海關企業認證的標準包括了商業伙伴的守法規范和貿易安全。

[9]http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c3817942/content.html

[10]http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810724/c3817942/content.html

[11]《信用修復管理辦法(試行)(征求意見稿)》





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