史上最嚴修訂版《進出口食品安全管理辦法》之管中窺豹

發布時間:2021-12-10

文 | 楊杰 李志 匯業律師事務所

一、序言

為保障進出口食品安全,維護人民生命健康,以及守衛國門安全,2021年4月12日,海關總署公布新修訂的《進出口食品安全管理辦法》(2011年制定,2018年修改),揭開中國進出口食品安全的新序幕,修正后的《進出口食品安全管理辦法》將于2022年1月1日正式實施。本次新修訂版《進出口食品安全管理辦法》,一方面與2021年修訂的《食品安全法》相互銜接,另一方面也是海關應對日趨復雜的進出口食品安全監管態勢的迫切需要。因自2016年中國超越美國成為全球最大食品進口國以來,食品安全一直屬于國家重點監管的領域。近年也出現法國蘭特黎斯(LACTALIS)旗下嬰幼兒奶粉受沙門氏菌污染,西班牙假冒偽劣嬰幼兒奶粉,以及進口三文魚案板攜帶新冠病毒等嚴峻食品安全事件,食品安全監管法律法規亟需修改。然而,該《進出口食品安全管理辦法》甫一落地,就有其他經濟體對此表達不滿,諸如認為給予外國企業的新政寬限期太短等等抱怨。基于上述,本文針對修訂后《進出口食品安全管理辦法》的核心要點,從宏觀與微觀兩個角度,管窺一二。

二、宏觀分析:《進出口食品安全管理辦法》3.0版已趨于成熟

本部分針對修訂版《進出口食品安全管理辦法》中較為宏觀(此處所指的宏觀,是相較于新修訂《進出口食品安全管理辦法》第二章與第三章規定的食品進口與食品出口中各個規則而言)的內容進行剖析,聚焦于闡釋制定依據、監管理念、監管方式以及法律責任四個方面中,較為創新的內容。

(一)制定依據的豐富

新修訂《進出口食品安全管理辦法》第1條,對其制定依據作了簡單列舉。相比于2018年修改的《進出口食品安全管理辦法》而言,增加了《海關法》、《國境衛生檢疫法》及其實施細則、《農產品質量安全法》四部上位法,以下簡要分析新增四部上位法作為制定法源的依據。

第一,就新增加《海關法》作為制定依據而言。2018年,中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》,將國家質量監督檢驗檢疫總局的出入境檢驗檢疫管理職責和隊伍劃入海關總署。因此,目前在進出口口岸,中國海關不僅享有稅收征管的職權,還進一步掌握檢驗檢疫的職權?!逗jP法》作為海關行使職權的核心依據,在修訂版《進出口食品安全管理辦法》中作為制定依據予以列明,乃屬當然。不過,作為《海關法》配套措施的《海關行政處罰實施條例》,卻未被補充到新修訂《進出口食品安全管理辦法》的制定依據中,頗有遺憾。因為,《海關行政處罰實施條例》作為海關執法的重要依據,由國務院制定(國務院令第四百二十號),在性質上屬于行政法規,在位階上高于作為部門規章的新修訂《進出口食品安全管理辦法》,理應在制定法源中列明。

第二,就新增《國境衛生檢疫法》及其實施細則作為制定依據而言。因進出口食品安全與檢驗檢疫息息相關,而中國出入境檢驗檢疫法律規范已經形成有機整體,這個有機整體的核心部件正是《商品檢驗法》及其實施條例、《進出境動植物檢疫法》及其實施條例與《國境衛生檢疫法》及其實施細則。本次新修訂的《進出口食品安全管理辦法》,在制定依據中補充《國境衛生檢疫法》及其實施細則,在結果上完全引入中國出入境檢驗檢疫法律規范體系,將有助于筑牢進出口食品安全檢驗檢疫的防線。

第三,就新增《農產品質量安全法》作為制定依據而言。根據《農產品質量安全法》第2條之規定,農產品是指來源于農業的初級產品,即在農業活動中獲得的植物、動物、微生物及其產品。比如,瓜果蔬菜,糧油作物,均屬于農產品的范圍,這些當然也可以成為進出口的食品。因此,本次新修訂的《進出口食品安全管理辦法》,亦將《農產品質量安全法》作為上位法制定依據列明。

(二)監管理念的轉變

新修訂《進出口食品安全管理辦法》,浮現出打造“進出口食品安全現代化治理體系”的身影,在監管主體理念方面出現轉變。質言之,自2011年第一部《進出口食品安全管理辦法》到2021年新修訂的《進出口食品安全管理辦法》,十年期間,進出口食品安全監管主體實現了從單一監管主體到多方共治的轉變。

2011年《進出口食品安全管理辦法》第3條規定,進出口食品安全監督由質檢機關(國家質量監督檢驗檢疫總局以及國家質檢總局設在各地的出入境檢驗檢疫機構)負責。2018年《進出口食品安全管理辦法》第3條,將進出口食品安全職責交付中國海關,個中緣由,已如上述。但無論是在2011年的規定中,還是在2018年的規定中,進出口食品監管均是以單一機關為核心,這點并無不同。

本次新修改的《進出口食品安全管理辦法》,在將企業設定為主體責任人的基礎上(新修訂《進出口食品安全管理辦法》第38條),不僅新規定海關在實施出口食品監督管理時發現安全問題,應當向政府食品安全主管部門通報(新修訂《進出口食品安全管理辦法》第56條),還要求海關加強與相關境外機構的交流與合作,營造進出口食品安全國際共治格局(新修訂《進出口食品安全管理辦法》第7條)。就國內方面而言,2018年,國務院機構改革后,政府食品安全監管職能有所交叉,市場監督管理部門作為食品安全主管部門被新設立,但在涉及到一些特殊領域,比如生豬屠宰食品,根據《生豬屠宰管理條例》第3條,農業農村部門為主管機關。因此,在涉及到進出口食品安全時,享有話語權的已不限于海關,還可能延伸到市場監督管理部門以及農業農村部門。就國際方面而言,國際食品安全協會(Global Food Safety Forum,GFSF)和國際食品法典委員會(Codex Alimentarius Commission,CAC)等,一直致力于國際食品安全工作,其所積累的豐富食品安全經驗,亦能為中國提供幫助。綜言之,新修訂《進出口食品安全管理辦法》在進出口食品監管理念上,已發生從單一部門治理到多方共治、國際共治的新局面轉變。

(三)監管方式的革新

新冠疫情席卷全球以來,進出口貿易屢經風霜,進出口食品監管方式也需要有所革新,以應對新冠疫情為國門食品安全帶來的挑戰。

新修訂《進出口食品安全管理辦法》第6條規定,海關運用信息化手段提升進出口食品安全監督管理水平。實則,近年來信息化手段已經逐步運用到海關稽查與監管之中,并發揮重要作用。比如智能審圖技術、RPA(機器人流程自動化)技術等,在處理繁冗重復工作以及透視檢查方面,能夠極大提高海關的工作效率與稽查針對性。特別是在境外疫情態勢高居不下的情形下,將信息化手段引入進出口食品安全監管工作中,可以有效降低監管成本與安全風險。本次新修訂的《進出口食品安全管理辦法》第14條還首次引入“視頻檢查”作為海關監管方式。比如,在食品進口時,境外國家機關與食品企業,可以通過視頻連線方式,協助中國海關開展評估和審查工作。

(四)法律責任的強化

新修訂《進出口食品安全管理辦法》在企業違規的法律處罰方面,也進行了諸多完善。比如,食品進口商未按規定辦理變更手續,情節嚴重的,或者在備案中提供虛假備案信息,以及出口未獲得備案的食品等,均屬于違反規定的行為。就處罰方式而言,以警告和罰款為主,并且修訂版《進出口食品安全管理辦法》所增設的罰款行為,處罰金額均在一萬元以下。

需要重點說明的是,新修訂《進出口食品安全管理辦法》第73條新規定了刑事責任的概括條款。亦即,違反本辦法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任。這是2011年與2018年《進出口食品安全管理辦法》未曾觸碰的領域。

就進出口食品企業而言,如果其在進出口食品過程中存在違法行為,可能觸碰到走私普通貨物、物品罪,逃避商檢罪,妨害動植物檢疫罪,妨害國境衛生檢疫罪,生產、銷售不符合安全標準的食品罪,生產、銷售有毒、有害食品罪,生產、銷售偽劣產品罪等罪名。就行政執法人員而言,如果其在進出口食品領域存在監管失職行為,可能觸碰到食品、藥品監管瀆職罪,商檢徇私舞弊罪,商檢失職罪,動植物檢疫徇私舞弊罪,以及動植物檢疫失職罪等罪名。

三、微觀解讀:進出口食品安全規范縷析

在對新修訂《進出口食品安全管理辦法》中較為宏觀的內容進行分析后,本部分轉換至微觀層面,針對新修訂《進出口食品安全管理辦法》第二章、第三章關于食品進出口各個規范中的特色內容,進行詳細分析。

(一)食品進口

1. 引入合格評定制度

新修訂《進出口食品安全管理辦法》第10條規定,海關依據進出口商品檢驗法律、法規的規定,對進口食品實施合格評定。這意味著新修訂《進出口食品安全管理辦法》已經將2018年修訂的《進出口食品安全管理辦法》中有關“檢驗檢疫合格證明”的內容刪除,對于進口食品,海關改變為“進行合格評定”。結合《商品檢驗法》第6條之規定,合格評定包含對進口食品的檢驗過程。

進口食品合格評定的內容包括九項:向中國境內出口食品的境外國家(地區)〔以下簡稱境外國家(地區)〕食品安全管理體系評估和審查、境外生產企業注冊、進出口商備案和合格保證、進境動植物檢疫審批、隨附合格證明檢查、單證審核、現場查驗、監督抽檢、進口和銷售記錄檢查。這九項評定內容,涵蓋了進口食品從事前,到事中,最后到事后的環節,使進口食品監管不再局限于國內,更延伸到國外,在監管流程上面更加科學嚴密。對于不同的進口食品,海關可以進行上述一項或者多項組合的評定。而檢驗檢疫,往往是針對某一票特定貨物在進口時采取的措施,并不能涵蓋食品進口的整個流程。因此,新修訂《進出口食品安全管理辦法》以合格評定,取代檢驗檢疫合格證明。經評定為合格的食品,準許進口。經評定為不合格的食品,海關出具不合格證明,根據不合格的項目來決定進行銷毀、退運或者技術處理,技術處理后合格的,準許進口。比如,從國外疫區進口的冷凍雞爪,經海關評定為不合格,經過高溫、高壓殺菌和酸解法等技術處理后,可被加工為有機肥料,進口后用于農作物生產。

2. 境外國家食品安全體系評估和審查

新修訂《進出口食品安全管理辦法》新增加海關總署對境外國家(地區)啟動評估和審查的情形,并明確評估和審查的具體內容。規定對境外國家食品安全評估和審查,不僅是海關判斷境外食品能否滿足中國食品安全的需要,也為境外國家決定是否向華輸送食品提供參考,這一部分增加內容也是外國經濟體最為關注的部分。

就啟動評估和審查的情形而言,共分為如下六種:

(1)境外國家(地區)申請向中國首次輸出某類(種)食品的;

(2)境外國家(地區)食品安全、動植物檢疫法律法規、組織機構等發生重大調整的;

(3)境外國家(地區)主管部門申請對其輸往中國某類(種)食品的檢驗檢疫要求發生重大調整的;

(4)境外國家(地區)發生重大動植物疫情或者食品安全事件的;

(5)海關在輸華食品中發現嚴重問題,認為存在動植物疫情或者食品安全隱患的;

(6)其他需要開展評估和審查的情形。

就上述啟動評估和審查的六種情形,簡要解釋如下:針對首次向華輸入食品的國家而言,因需要全面了解該國食品安全的整體狀況,以判斷是否會給中國帶來食品安全風險,故有啟動評估和審查的必要。針對法律法規、組織機構或檢驗檢疫要求發生重大變化或調整的國家而言,因調整前后,出口國的食品安全標準勢必發生改變,為重新評估該國的食品安全標準能否達到中國可接受的水準,需要重新啟動評估和審查。針對出現疫情、食品安全隱患的國家而言,因其出口的食品可能存在重大安全隱患,故需要重新評估和審查。比如,近日英國再現典型的瘋牛病疫情,海關總署和農業農村部立即暫停從英國進口牛肉,相關的疫情評估工作相信也會開展。

就評估與審查的內容而言,主要包括境外國家的食品安全法規、組織機構、疫情、致病微生物情況,以及相關的食品安全防護、預警機制等十項內容(新修訂《進出口食品安全管理辦法》第13條),在此不再一一贅述。評估和審查完成后,海關總署向境外國家主管部門通報結果(新修訂《進出口食品安全管理辦法》第17條)。

3. 逐級加嚴的風險預警控制措施

新修訂《進出口食品安全管理辦法》還規定海關可以對進口食品實施加嚴控制措施的情形。根據新修訂《進出口食品安全管理辦法》第34條之規定,當出現以下三種情形:(1)境外食品安全事件可能導致境內食品安全隱患;(2)海關發現不合格進口食品;(3)出現其它食品安全問題。海關總署及經授權的直屬海關,可以對相關進口食品采取提高監督抽檢比例的控制措施,以判別進口食品是否存在安全隱患。抽檢比例的調整,可以針對具體食品,也可以針對境外出口企業或者國內進口企業。海關采取提高抽檢比例后,再次發現進口食品存在安全隱患的,海關總署與經授權的直屬海關有權要求國內食品進口商提交有檢驗資質的機構出具的食品檢驗報告。海關對檢驗報告驗核后,仍發現進口食品存在安全、健康、環保隱患的,根據《食品安全法實施條例》第52條之規定,海關可以采取暫?;蛘呓惯M口,甚至退貨或者銷毀的處理措施,以減少境外食品安全風險對境內造成的損失,充分體現風險控制在進口食品管理方面的適用。

與之相反,若經海關采取加嚴風險預警控制措施后,進口食品安全風險顯著降低,海關未發現不合格產品存在。根據新修訂《進出口食品安全管理辦法》第36條之規定,海關可以逐步降低抽檢比例,直至解除全部風險預警控制措施。

(二)食品出口

1. 出口食品監督管理措施

新修訂《進出口食品安全管理辦法》第39條,新增海關對出口食品的監督管理措施,這其實是對《食品安全法》第99條以及第100條的細化與補充。

《食品安全法》第99條規定,出口食品生產企業和出口食品原料種植、養殖場應當向國家出入境檢驗檢疫部門備案?!妒称钒踩ā返?9條規定,國家出入境檢驗檢疫部門對食品出口商和出口食品生產企業實施信用管理?!妒称钒踩ā分械纳鲜鲆幎?,已經被涵蓋在新修訂《進出口食品安全管理辦法》之內。為實現對食品出口的全過程有效監管,新修訂《進出口食品安全管理辦法》還補充規定了單證審核、現場查驗、監督抽檢、口岸抽查以及境外通報核查,將出口食品監管階段延伸到出口報關以及境外清關。

2. 提高食品安全衛生控制體系

新修訂《進出口食品安全管理辦法》第44條,將2018版的《進出口食品安全管理辦法》第25條所規定的質量安全管理體系,修改為食品安全衛生控制體系,并建立出口食品安全管理制度。

有關食品安全衛生控制體系,是為保證出口食品不僅滿足中國安全衛生要求、進口國安全衛生要求,還能滿足國際條約的安全衛生要求。有關出口食品安全管理制度,本次新修訂的《進出口食品安全管理辦法》增加了供應商評估制度、出口食品追溯制度,以及不合格食品處置制度。所謂的供應商評估,是要求出口食品生產企業對食品材料的來源進行評估,以選取信譽良好,質量可靠,價格合理的供應商,作為上游供應者。所謂出口食品追溯制度,是要求食品出口企業,保持對食品流轉流程的關注,一旦出現食品安全問題,能夠盡快將食品追溯結果反饋至海關。所謂不合格食品處置,是要求出口食品生產企業嚴抓食品質量與安全,對于具有安全隱患的食品,及時處理,避免流入國際市場以引發風險。新修訂《進出口食品安全管理辦法》還把相關記錄“保存期限不得少于2年”,調整為保存期限不得少于食品保質期期滿后6個月;沒有明確保質期的,保存期限不得少于2年;以實現食品從來源到最終消費的安全要求。

3. 指定檢驗檢疫地點

新修訂《進出口食品安全管理辦法》在兼顧原則性與靈活性的基礎之上,對出口食品的檢驗地進行了規定。

《商品檢驗法》第15條規定,須經檢驗的出口商品,向商檢機構報檢?!渡唐窓z驗法實施條例》第24條規定,出口商品在商品的生產地檢驗。但海關總署可以根據便利對外貿易和進出口商品檢驗工作的需要,指定在其他地點檢驗。新修訂《進出口食品安全管理辦法》中對出口食品檢驗地的規定,與上述《商品檢驗法》及《商品檢驗法實施條例》中的規定,如出一轍。亦即,出口食品原則上在產地海關實施檢驗檢疫,但根據對外貿易的需要,海關總署可指定檢驗檢疫地,例如,在組貨地或出口地海關進行檢驗等。

檢驗檢疫的內容主要包括貨物的品名,規格,數量,重量,包裝以及保質期等,經海關檢驗不合格的,如能進行技術處理,則經技術處理后準許出口,如不能進行技術處理,或雖經技術處理但無效果的,禁止出口。在規范構造方面,與進口食品相同。當然,進出口食品生產經營者如對海關檢驗結果有異議,根據新修訂《進出口食品安全管理辦法》第67條之規定,有權申請復驗。但就異議期限,新修訂《進出口食品安全管理辦法》未置明文,實踐操作之中,或許需要由檢驗海關具體把握。

四、結論

本文對新修訂的《進出口食品安全管理辦法》作了概要討論,綜合而言,《進出口食品安全管理辦法》于2011年制定,經2018年修改,直至本年度再次修正洗禮,已趨于成熟。從宏觀角度而言,其不僅豐富制定依據,轉變監管理念,還引入信息化監管手段,并強化刑事責任的短板,可謂正在朝向現代化進出口食品安全治理體系邁進。從微觀角度而言,其在食品進口方面,引入合格評定以取代檢驗檢疫合格證明,規定境外國家食品安全體系評估審查的具體內容,并設置逐級加嚴的預警控制措施;在食品出口方面,規定出口食品監督管理措施,提高食品安全衛生控制體系,還將《商品檢驗法》及實施條例中的檢驗地要求,予以引進;可謂系統構建了進出口食品安全監管體系。至于外國經濟體的種種顧慮與擔心,主要是怕新修訂《進出口食品安全管理辦法》成為中國設置的非關稅貿易壁壘,阻礙外國食品流通到中國龐大的消費市場中。在當前地緣政治趨于緊張的大背景下,外國經濟體的擔心也非青萍之末,我們也注意到近期海關總署就《進出口食品安全管理辦法》的修訂目的和修訂內容發布了詳細說明版本,可謂杜悠悠之口,后續外國企業考慮的是如何根據《進出口食品安全管理辦法》修正自身企業進口程序要求與規范的問題,畢竟中國14億消費群體是任何外國食品企業都難以忽視的巨大市場。

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