房地產稅改革試點啟動,房產稅五大爭議亟待解決

發布時間:2021-10-26

文 | 何四為 匯業律師事務所 合伙人

一、前言

2021年10月23日,全國人大常務委員會通過《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》,授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作。本次稅改征稅對象為居住用和非居住用等各類房地產,試點期限為五年。自2011年上海和重慶試點房產稅改革以來,本次試點系10年后對房產稅改革的首次擴容。由于國務院目前并未出具房地產稅改革的具體方案,各地也缺乏可供參考的經驗,對于如何改革仍需進一步探討。

二、本次房地產稅改革的四個特點

特點一:改革范圍擴大

相對于2011年房產稅改革,本次擴大為房地產稅的改革,盡管“房產稅”和“房地產稅”僅有一字之差,但其范圍有著根本變化。其一,房地產稅不僅包括房產稅,還包括與房地產有關的城鎮土地使用稅、所得稅、土地增值稅、契稅等多個稅種,范圍涵蓋房地產開發、銷售、持有整個環節。而房產稅只包括個人住房和營業性房屋征收的稅收。其二、2011年房產稅改革試點的征稅對象是個人居住類房屋,未涉及非居住類房屋。而本次房地產稅的改革不僅包括對居住類住宅稅收征收,還包括非居住類房地產,只是對于后者暫時沿用《中華人民共和國房產稅暫行條例》的規定。其三,從重慶和上海的規定來看,2011年改革主要針對增量住宅,即新購住宅。本次改革對于居住類房屋的稅收改革,并未強調僅針對增量住宅,還是包括存量住宅。

特點二:房地產稅立法時間明確

今年3月,十四五規劃明確提出“推進房地產稅立法,健全地方稅體系,逐步擴大地方稅政管理權”,意味著五年內房地產稅立法會有新動作。2011年房產稅試點時,國務院對此并沒有明確的時間表,因此,自2011年至今10年,重慶和上海的經驗并沒有在全國推廣。本次全國人大的決定,明確試點期限為五年,實質上屬于倒排節點,加速推進房地產稅改革。這意味著,本次房地產稅改革試點和推廣工作將比2011年具有更強的推進力度。

特點三:試點區域擴容,全國多點同步推進

房地產稅屬于地方稅種,系直接稅和財產稅,具有收入調節功能。房地產稅推出的目的之一是為了加強對高收入群體的規范和調節,實現共同富裕,這意味著新一輪的房地產稅試點將會聚焦于調控不力、房價上漲較快的地區。相較于2011年改革,僅有重慶和上海兩地,本次擴容后首批試點城市將在6到12個之間。目前對于推行房地產稅試點的區域有不同的說法。2021年,住建部對深圳、上海、北京、杭州、無錫、成都、西安以及南昌等8個城市房地產調控工作進行了現場督導,同時約談了廣州、合肥、寧波、東莞、南通、銀川、徐州、金華、泉州、惠州等10個城市負責的領導。坊間流傳,首批試點城市大概率將從上述城市中產生。

特點四:立法層次提高

2011年房產稅改革,系上海和重慶地方政府立法,層次較低。但是,根據《中華人民共和國房產稅暫行條例》第五條的規定,個人所有非營業性用房是免征房產稅的,重慶和上海兩市通過地方立法向個人持有的部分非營業性房屋開征房產稅,擴大了法律規定的征稅范圍,本身就是違法的,受到法律界的廣泛詬病,這也是兩地試點后10年時間一直未能推廣的原因之一。本次國務院通過全國人大授權,在部分城市進行試點改革,同時,由國務院先出具方案,再由各地根據情況出具細則,改善了上次改革中立法層次較低的狀況,為后續全國人大修訂房地產稅法律提供了基礎。

三、本次稅改中個人住房房產稅改革可能面臨的爭議

爭議一:首套居住房屋特別是唯一居住房屋是否免征房產稅

目前,上海地區對于滬籍人員首套房屋系免征房產稅,僅對新購二套以上的部分房屋征收;非滬籍人員僅對新購房屋征收房產稅。重慶地區主要系針對獨立住宅和新購高端住宅征收,并未區分是否首套房屋;對于新購二套普通住宅,僅對三無人員征收(無戶籍、無企業、無工作的個人),其他房屋不在征收范圍內。

我們認為,生存和居住是公民的基本權利,房地產稅的征收目的是調節過高收入,促進房地產行業健康發展,但不能無限擴大征稅的范圍,侵犯公民基本的權利。因此,對于具有唯一住房的家庭,或家庭的首套房屋,應當免征房產稅。

爭議二:個人持有多套非營利性住宅是否應當免征房產稅

目前,上海地區對新購二套以上房屋扣除人均60平米后征收房產稅,即使該住房未對外出租或使用。我們認為,上海的做法值得借鑒。根據中央的房地產政策,房地產稅改革應當符合“共同富?!钡脑瓌t,符合“房住不炒”的原則,實現房屋的合理利用和流通。對于持有多套住宅的家庭,應當通過征收房產稅進行調節,加大持有成本,減少房屋空置率。然而,上海地區的試點改革對于沒有新購住房但本身已經持有多套住宅的家庭并沒有納入征收范圍。最近,上海一業主將1993年購買的93套房屋在新一輪試點改革之前同時向市場投放,說明這種存量房屋極其巨大。我們認為,房產稅的征收不僅要考慮新購房屋,還要考慮已有存量房屋,否則無法實現房地產稅改革的目的。

爭議三:城中村宅基地上房屋是否免征房產稅

根據全國人民代表大會常務委員會通過《關于授權國務院在部分地區開展房地產稅改革試點工作的決定》內容,依法擁有的農村宅基地及其上住宅不在征收稅收的范圍內?!秶叶悇湛偩株P于調整房產稅和土地使用稅具體征稅范圍解釋規定的通知》(國稅發〔1999〕44號)第二條的規定:對農林牧漁業用地和農民居住用房屋及土地,不征收房產稅和土地使用稅。

這里的爭議在于,各個省對于農村宅基地的面積和房屋建筑面積是有明確規定的,如陜西省規定,宅基地面積一般不超過133平方米,建筑面積不超過300平方米,樓層不超過3層(根據區域不同,上述數字會相應調整)。如果在城市規劃區范圍內,城中村宅基地使用權人超過規定的建筑面積和宅基地面積建設房屋,對于超出的部分是否征收房產稅?

我們認為,根據《中華人民共和國房產稅暫行條例(2011修訂)》第五條規定“下列房產免納房產稅:四、個人所有非營業用的房產”,對于城中村宅基地上建設的房屋,即使超出建設標準,只要系非營業用途,均應當免征房產稅。至于宅基地使用權人超標準建設問題,應當由其他行政法律進行規范。

爭議四:城市規劃區范圍內集體建設用地上“小產權房”是否征收房產稅

目前,全國各地均存在大量的城中村,其中,部分村集體利用集體土地建設住宅房屋,一部分用于分配給當地村民使用,一部分用于對外銷售獲取收益。由于這些房屋坐落在集體土地之上,不能辦理不動產權屬證書,也不能對外自由轉讓和交易,但是具備居住功能。部分地區,甚至已經形成了成片的居住小區,據統計,全國此類房屋高達70億平方米。對于這一部分房屋,是否應當納入房產稅征收范圍?

我們認為,短期之內并不具備對“小產權房”進行房產稅征收的可行性,理由如下:

其一,我國實行嚴格的土地管控制度,根據《土地管理法》的規定,房地產開發必須在國有建設用地上實施,集體建設用地不能用于房地產開發,只能用于鄉鎮企業建設、公共和公益設施建設。集體土地在未實行征收程序之前,不能入市流通。盡管新修訂的《土地管理法》第63條提出了集體建設經營用地的概念,但是,也不能由此推斷出集體土地能夠進行地產開發,且至今沒有出臺具體的細則。如果對“小產權房”征收房產稅,則相當于變相承認了小產權房的合法性,打破了國有土地和集體土地的管理格局。

其二,從不動產登記角度講,短期內對“小產權房”的所有權人進行登記確認不具有現實可操作性。由于小產權房在修建、銷售、流通、使用過程中并沒有嚴格的登記制度,基礎資料缺失,存在大量的爭議,不動產登記機關無法辨別實際房屋所有權人,貿然登記將引發更多的社會矛盾。

爭議五:國有劃撥用地上建設福利房、房改房、集資房是否征收房產稅

在1998年啟動商品房改革之前,各個國家機關、事業單位、國有企業建設了大量職工用房,部分房屋在后續不動產登記過程中已經通過補繳土地出讓金等方式轉變為可自由流通的商品房,但是也有一部分房屋已經實施了產權買斷,但未辦理不動產證書,不能上市交易。對于這一部分福利分房、房改房、集資房是否應當征收房產稅?

我們認為,盡管由于產權登記的原因,上述房屋存在登記不全或者未能登記的情形,但其與集體用地上房屋性質上存在本質區別。從房屋增值的角度講,這一部分房屋在補繳土地出讓金或向原單位補繳購房款之后,可以轉化為正常的商品房。對于這一部分房屋,應當納入房產稅征收范圍。

四、本次稅改對地產行業的影響

由于房地產稅涉及地產開發、銷售、持有多個環節,多個稅種,在國家未出臺最終政策之前,難以評估其影響。單純從房產稅的改革來講,我們認為對未來房地產行業影響有限。通過過去十年上海市和重慶市的試點情況來看,希望通過對個人住房征收房產稅以達到降房價的目的很難實現。如果想實現“房住不炒”、“共同富?!钡淖罱K目標,仍需要多種手段共同配合。

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