能耗雙控目標下限電措施的法律解讀及能源監管趨勢分析

發布時間:2021-10-14

文 | 王羽 合伙人 楊勝男 匯業律師事務所

能耗雙控是指能源消費總量和消耗強度雙控,是實現“3060”雙碳目標的關鍵抓手。2021年8月12日,國家發改委發布《2021年上半年各地區能耗雙控目標完成情況晴雨表》,其中青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇被列為一級預警;浙江等10個省上半年能耗強度降低率未達到進度要求被列為二級預警;上海等地為三級預警。被亮紅燈的地區在能耗雙控約束下迅速開始大幅限電限產,不少工業企業的生產受到了一定的沖擊。本文梳理了限電措施的法律依據,并對雙碳時代下未來的能源監管趨勢進行分析和解讀。

一、限制能源使用、限制煤炭使用相關的法律法規

與限制能源使用、限制煤炭使用相關的法律法規主要有節約能源、電力和環保(大氣污染防治)三個方面。

(一)節約能源相關的法律法規

《節約能源法》等規定,對用能單位實行節能管理,其中超過能耗限額標準用能的,應當實行責令停業整頓或者關閉等處罰。實行峰谷分時電價、季節性電價、可中斷負荷電價制度;對鋼鐵、有色金屬、建材、化工和其他主要耗能行業的企業,分淘汰、限制、允許和鼓勵類實行差別電價政策。

《固定資產投資項目節能審查辦法》(國家發展改革委令第44號)規定,對于新、改、擴建固定資產投資項目,未按規定進行節能審查,或節能審查未獲通過,擅自開工建設或投入生產使用的,應當實行責令停止建設或者停止生產使用,限期改造等處罰。

國家發展改革委《重點用能單位節能管理辦法》等規章和《廣東省供用電條例》等地方法規規定,對能源消耗超過國家和地區規定的單位產品能耗限額標準的企業,應當按照有關規定實行差別電價或者懲罰性電價。

(二)電力相關的法律法規

《電力法》、《民法典》等法律規定,供電企業因設施檢修、依法限電或者用戶違法用電等原因,在事先通知用戶的情況下,可以中斷供電。未事先通知用電人中斷供電,造成用電人損失的,應當承擔賠償責任。

《電力供應與使用條例》、《廣東省供用電條例》等法規規定,供電企業在發電、供電系統正常運行的情況下,供電企業應當連續向用戶供電;因故需要停止供電時,應當按照下列要求事先通知用戶或者進行公告。

國家發展改革委《有序用電管理辦法》規定,在電力供應不足、突發事件等情況下,通過行政措施、經濟手段、技術方法,依法限制用電。

(三)環保相關的法律法規

《大氣污染防治法》等規定,各地劃定高污染燃料禁燃區,限制煤炭等高污染燃料使用;在重污染天氣應急響應等情況下,采取應急措施,其中燃煤等設施屬于限制范圍。

國家發展改革委《重點地區煤炭消費減量替代管理暫行辦法》(發改環資[2014]2984號)等規定,對包括廣東省的珠三角地區等重點地區,通過淘汰落后產能、壓減過剩產能、提高煤炭等能源利用效率直接減少煤炭消費,實行煤炭減量;利用可再生能源、天然氣、電力等優質能源替代煤炭消費,實行煤炭替代。

此外,煤炭的限制是大氣污染治理和能源結構調整政策的主要內容之一。有關大氣污染防治政策,包括《大氣污染防治行動計劃》、《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》以及各地的大氣污染治理政策,基本都包含煤炭使用總量控制、集中使用、清潔利用、清潔能源替代等內容。

二、實施限電措施的種類及流程

有企業提出,作出限電決定到實施前后時間非常短,對限電措施的流程不是特別清楚。其實,按照限制原因不同,實施限制措施的流程可以分為四類。

(一)行政處罰類限電

企業由于超過能耗限額標準等原因,被處罰和限制生產的,按照行政處罰的流程執行。

(二)供電設施檢修、故障類停電

由于供電企業設施檢修、故障等原因,停電或限電的,應當事先通知用戶。對于不同停電原因,提前時間不同:

  • 因供電設施計劃檢修需要停電時,供電企業應當提前7天通知用戶或者進行公告;

  • 因供電設施臨時檢修需要停止供電時,供電企業應當提前24小時通知重要用戶;

  • 因發電、供電系統發生故障需要停電、限電時,供電企業應當按照事先確定的限電序位進行停電或者限電。引起停電或者限電的原因消除后,供電企業應當盡快恢復供電。

(三)有序用電管理類限電

由于電力供應不足等原因,需要停電、限電的,由地方電力行業主管部門按照“有序用電管理”要求實施。各地的電力主管部門有所不同,廣東省由工業和信息化部門(工信委)負責,還有部分省市由發展改革委等部門負責。具體也可以分為按計劃方案限電和緊急狀態限電。

1. 有序用電方案限電

按照規定,各地有序用電方案制定由電力主管部門指導,由電網企業根據省級電力主管部門確定的年度調控指標制定。具體實務中,該方案由各地市(設區的市)電網企業制定后,報所在地市電力主管部門同意和發布。

例如,廣州市工業和信息化局于2021年5月10日發布《2021年廣州市有序用電方案》,按照分類管理、擇優供電、確保重點、注重效益的原則,按照自覺錯峰、避峰、限電、線路側強制錯峰的順序安排電力電量平衡,優先保障公用事業等民生用電,集中調控手段,安排用戶錯峰和避峰用電。該方案有效期1年,自發布之日起即生效。

一旦電力或電量缺口達到規定的比例,就發出預警(分為四個等級),啟動有序用電方案。各地的電網企業收到預警信號后,必須履行提前通知的法定義務,應當通過公告、電話、傳真、短信等方式提前通知用戶。對于提前的時間長度,相關法律法規沒有規定,通常在各地“方案”中具體規定。例如,《2021年廣州市有序用電方案》規定,調控中心根據電源供應及電網運行情況,分區域發布次日或一段時間廣州市各區電網錯峰預警信號。各區供電局在收到調控中心發布的錯峰預警信號后,提前一天向所屬用戶發布次日或一段時間錯峰預警信號及相關信息。

近期國內多數地區的用電限制屬于此種情況。

2. 緊急狀態限電

事故等緊急狀態下,電網企業啟動有關的停電事件應急預案。對此電網企業沒有必須提前通知的法定義務。

(四)節能減排限制類限電

對于節能減排原因實施的臨時性限制措施。目前,主要通過重污染天氣應急響應措施來實施。近期國內的限制用能措施暫不涉及該類型,此處僅作簡述,如有需要后續可做補充說明。

三、限電行動背后的能源監管趨勢分析

(一)近期限電措施的背景分析

對于近期各地的限電具體安排,目前并未見到國家統一組織或安排限電的文件規定,從主流媒體的報道看,是各地視情況而定的。各地采取限制措施的原因和方式也有所不同,包括(1)以電力緊缺為由采取限電,要求企業輪休;(2)對高耗能企業停、限電;(3)要求企業有序用電,主動錯峰避峰用電;(4)要求暫停非必要性用電;(5)直接安排工廠集中檢修,限電量;(6)電價上浮等。

由于本次限制的原因是多方面的,主要有(1)全球性能源價格上漲和供應短缺問題;(2)疫情導致國內電力消費增長;(3)能源消耗強度和總量“雙控”等降碳和環保要求。

因此,至于本次限電涉及哪些地區及持續多久,需要視上述問題緩解情況,以及當地能耗“雙控”目前完成情況。目前可以看到,部分地區(例如江蘇部分城市)部分企業收到的限制要求至10月15日左右。

(二)能耗雙控方案解讀

國家發改委于9月11日發布了《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》,各地也紛紛出臺實施細則。主要內容涉及以下幾個方面:

1. 暫?!皟筛摺表椖抗澞軐彶?/strong>

發展改革部門對能耗強度不降反升(即一級預警)的地區(地級市、州、盟),2021年暫?!皟筛摺表椖抗澞軐彶椋▏乙巹澆季值闹卮箜椖砍猓?,意味著此類項目在今年內不能通過審批。其中,“兩高”項目是指高耗能、高排放建設項目。按照國家發展改革委、生態環境部有關規定,主要涉及煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等行業。此外各地的兩高行業范圍略有不同,例如江蘇省碳減排重點行業中增加平板玻璃、紡織印染等。上海市的“兩高”行業增加玻璃、造紙等行業。廣東省的“兩高”行業中,補充煤化工、焦化等行業。

2. 建立在建、擬建、存量高耗能、高排放項目清單

國家發展改革委《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》,要求各?。▍^、市)建立在建、擬建、存量高耗能、高排放項目清單,明確處置意見,并報送國家發展改革委。列入該清單的項目將會分類處置、動態監控。其中對尚未建設的項目,不符合要求的將會被要求整改,產能置換、污染物削減、煤炭減量替代等要求未落實的,甚至可能被撤銷。在建或者擬建的項目,將會被要求對標國內外先進水平提升產品能效、環保水平。已有項目將被要求改造升級。

3. 用能預算管理

各地方將實行用能預算管理,國家《方案》要求鼓勵各地區依法依規通過汰劣上優、能耗等量減量替代等方式騰出用能空間。此類“鼓勵”措施,在地方政府實施中往往會加碼加嚴。

4. 嚴格實施節能審查制度

對能耗量較大特別是化石能源消費量大的項目的節能審查,深化節能審查制度改革,加強節能審查事中事后監管。目前與環保、安全等部門執法水平比較,節能執法比較寬松,預計今后的節能執法將會大幅度加嚴。

5. 與環評、三同時、排污許可證制度銜接

此外,生態環境等部門還將通過環評、三同時、排污許可證等制度督促能耗“雙控”等落實。

6. 加嚴對地方政府的考核

該方案提高了能耗指標在領導班子和領導干部綜合考核評價中的占比,對未完成目標的地區實行通報批評和限期整改,對進度嚴重滯后、工作不力的地區,對官員實行問責處理。該條政策對政府部門和官員的督促力度十分明顯。正是受到上述壓力的影響,部分地區緊急采取上述臨時性和非正式的限制措施。

(三)未來能源監管趨勢及應對建議

客觀而言,除了能源價格上漲和供應緊張原因之外,部分地區本次限電限能的原因之一是能耗“雙控”等節能降碳政策推行力度明顯加大。中國的降碳目標任務是長期的,節能等有關限制將逐年加嚴,立法將進一步完善,執法也將進一步加嚴。對于高能耗和高排放量企業的用電、用能限制將是長期的。

《能源法》(制定)、《電力法》(修訂)已經列入國務院2021年立法計劃,預計較大概率明年出臺。國家發展改革委于2021年9月發布《工業節能監察管理辦法(征求意見稿)》,將促進節能執法力度的加大。此外,國家標準化委等部門正在加快制定能耗測試和評估標準。

所以,預計對于高耗能、高排放行業和企業的用能限制將會結合“兩高”項目清單、節能審查制度、用能預算管理、秋冬季大氣污染綜合治理等措施,逐步轉變為差別化限制,將有長期影響。建議關注“雙控”立法和執法的加嚴,以及有關能耗、碳排放指標核算標準的制修訂,對于能耗水平達不到要求的工藝和設備,及時進行節能改造。

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