環境合規:輕罰免罰法律原理與實踐

發布時間:2021-07-16

文 | 張秀秀 匯業律師事務所 合伙人

2021年1月22日通過修訂的《行政處罰法》將于2021年7月15日施行。原《行政處罰法》第27條第2款規定“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰?!?,修訂后的《行政處罰法》第33條完善了免罰、輕罰制度,除了規定違法行為輕微并及時改正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。還規定了初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的,不予行政處罰。

一、基本原理:過罰相當,處罰與教育相結合

在立法過程中,有常委委員、地方和社會公眾建議進一步細化過罰相當原則,強化行政處罰的教育功能。憲法和法律委員會經研究,建議增加現有第33條的表述,貫徹和落實行政處罰法關于“處罰與教育相結合”的基本原則。[1]這個條文的修改體現了立法過程中的民主決策過程,具有進步意義。行政處罰除了懲戒、震懾功能,在各個生態環境單行法中,目的在于實現污染防治的預防功能,對于輕微違法,能夠自主改過的,不予行政處罰,能夠達到法律實施的效果,符合立法目的。修訂的《行政處罰法》第33條第3款增加“不予行政處罰的應當對當事人進行教育?!钡囊幎?,旨在促進法律實施的效果。

二、各地輕罰免罰清單

根據《行政處罰法》的規定,各領域裁量基準都依法需要主動公開。此前,部門地區生態環境主管部門發布了生態環境領域免罰清單、裁量基準,收集如下:

(一)生態環境領域免罰清單一覽表

(二)生態環境裁量基準一覽表

各地裁量基準細化程度存在一定差異,同時由于更新較頻繁,使用時需要確認有效性。對于裁量基準規定內容的合理性,是否屬于司法審查的范圍,也有待進一步探討。

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三、生態環境行政執法免罰實踐

(一)固廢管理類

自2020年9月1日修訂后的《固體廢物污染環境防治法》施行以來,企業固廢管理存在很大挑戰。以往未重視的固廢合規風險,逐漸暴露出來。有鑒于此,部分地區生態環境局采取了首次不罰,以及聘請第三方單位對管轄區域企業實施固廢合規核查的方法,促進企業環境守法目標的實現。也有些地區,結合地方生態環境裁量基準,對首次發現產廢單位固廢管理不合規的一些情況,予以自行改正的機會,未作出行政處罰。例如,深環坪山罰字〔2020〕第128號行政案件中,某企業被首次查處未設置危險廢物識別標志;深環光明罰字〔2021〕第064號行政案件中,某企業被首次查處涉嫌不按照國家規定申報登記危險廢物;深環龍崗罰字〔2021〕第0216號行政案件中,某企業被首次查處未建立危廢臺賬。但上述企業生態環境行政執法人員執法檢查指出后,均積極采取措施改進,當地生態環境局依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款、參照《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準(第六版)》 “違法行為沒有造成危害后果,且違法者及時采取措施糾正的,依法可不予處罰”的規定,對上述單位不予行政處罰。此外,固廢標識、固廢臺賬管理、三防措施未完全落實的情況,也有多地生態環境主管部門予以企業自行改正的機會。當然,對于情節并不輕微的,或者造成污染企業外部環境后果的,以查處并依法作出行政處罰的結果居多。

(二)建設項目類

對于建設項目類,“未批先建”“批小建大”“未驗先投”“違反三同時”屬于企業高頻生態環境違法行為類型。對于環評備案類的企業,雖然存在不合規行為,但是能夠主動糾正的,相對更容易獲得不予處罰結果。例如,深環光明罰字〔2021〕第23號行政案件中,某企業未依法備案,擅自開工建設,但是積極采取措施改正,當地生態環境主管部門根據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第二款“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”、《環境行政處罰辦法》第七條:“違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰”的規定,未對該企業做出行政處罰。

另外,對于“未批先建”違法行為超過追溯期限的,該項違法行為未作出行政處罰,但是對“未驗先投”違法行為做出行政處罰的案件也比較常見。在昆生環罰〔2021〕53號行政案件中,某企業于2008年建設的一臺3600KVA電爐,未辦理有關環境影響評價審批手續,未經驗收即投入運行。當地生態環境主管部門因為追溯期限的原因對該企業“未批先建”的行為責令停止建設,不予行政處罰,對“未驗先投”的行為責令限期三個月改正,處30萬元罰款。

(三)廢水超標排放類

對于廢水超標排放,超標超多少,并不是機械地要求不能超出0.01mg/L,具體結合污染物因子判斷超標行為是否具有違法性。對于情節輕微,比如未超過排放標準0.1倍的,不予行政處罰,在實踐中,是存在的。深環龍崗罰字〔2021〕第0207號行政案件中,某企業涉嫌未按照排污許可證的規定超標排放水污染物案;深環大鵬不罰字〔2021〕第001號行政案件中,某企業涉嫌超過水污染物排放標準排放水污染物,由于上述企業違法行為情節輕微、積極采取措施改正,當地生態環境主管部門依據《中華人民共和國行政處罰法》第二十七第二款,參照《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準(第六版)》總則第五條第(4)項規定不予行政處罰。

(四)廢氣超標排放類

廢氣超標排放類行為也是同樣的道理,超標違法性認定要具體結合污染物因子、超標濃度、適用的環境標準等情況判斷。深環鹽田罰字〔2021〕第013號行政案件中,某企業涉嫌VOC排放不合規排放,從事VOC廢氣生產和服務活動,未采取減少廢氣排放措施。當地生態環境主管部門聽取企業陳述申辯后,結合當地裁量基準及防疫政策意見,未對該企業做出行政處罰決定。

(五)噪聲污染類

2020年至今的噪聲污染類違法行為監管,面臨很大的挑戰。疫情緩和后,各地建設項目由于工期緊張,日夜趕工、風雨兼程。很多建設單位建設行為無法達到《噪聲污染環境防治法》的合規要求。深環鹽田不予罰字[2020]第07號行政案件中,某建筑公司在中午或夜間進行產生環境噪聲的建筑施工作業,但被當地生態環境主管部門認定為“不可抗力因素”“其他違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的?!币罁渡钲诮洕貐^環境噪聲污染防治條例》第七十七條第一款第(三)項 《深圳市環境行政處罰裁量權實施標準(第六版)》總則作出不予處罰決定。這類案件存在一定爭議,也體現環境問題蘊含的社會復雜性。

此外,還有不正常運行環保設施類、環境信息公開類等等,實踐中,也存在非因主管原因造成環境管理不合規,積極采取措施,自主糾正錯誤,被免除行政處罰的情形。

四、企業環境合規管理三個要點

隨著2015年新《環境保護法》施行以來,我國生態文明建設步伐很快。正如經濟高速發展過程中會產生一些社會問題,快速升級轉型的環境治理也面臨著新的挑戰,尤其是生態環境監管要求的提高,給企業可持續性發展帶來了新的考驗。

(一)提升環境合規意識

合規意識提升的第一要素,是熟悉日新月異的法律法規,尤其是依靠專業力量,強化企業的風險識別能力。

上述免罰輕罰規定、不予行政處罰實踐,給企業環境合規管理提供了積極和鼓勵的信號。生態環境治理不是一味打壓,法律明確規定了容錯機制,多個地方法規積極響應了輕罰免罰清單制度。

在華經營制造業企業,主動轉變觀念,實現從“要我合規”到“我要合規”,不僅是從安環崗位,更是從管理層到全員文化建設,是積極迎接環境合規調整,避免環境法律風險的內在因素。

(二)健全合規管理體系,避免觸碰環境合規紅線

律師提倡企業在環境合規管理方面,對重點崗位實施定期法律培訓,明細對法律風險項的認知、識別能力。從完善企業合規管理體系層面,建立有效的環境合規管理制度,設立專門合規崗位,明確崗位職責和風險預警制度,對企業高級管理人員匹配相應的執行與監督要求,防范于未然。

(三)有錯糾錯,積極爭取免罰情形適用

上述生態環境行政案例中,企業在不慎觸碰法律紅線后,之所以能夠有效爭取免予處罰的結果,還在于積極主動采取措施糾正錯誤。對自然人而言,“知錯能改善莫大焉”,對企業也存在一定的容錯空間,方顯良法善治屬性。有一些企業出現問題,甚至在收到責令改正違法行為通知書后,仍然存在麻痹的思想,或者驚慌失措,不知道如何面對,耽誤了自我改正機會。這其實也是該類企業在環境合規管理中,缺乏危機應對管理機制的表現,包括相應崗位人員的勝任能力,在這些關鍵時間點是很大考驗。對于企業而言,輕微違法行為,應當及時采取措施,建議主動向生態環境主管部門呈遞整改情況說明,爭取免罰輕罰情節適用。

參考文獻:

[1]全國人民代表大會憲法和法律委員會:關于《中華人民共和國行政處罰法(修訂草案)》審議結果的報告,2021年1月20日發布。

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