企業如何通過合規管理降低按日計罰風險

發布時間:2021-06-24

文 | 王羽 張秀秀 匯業律師事務所 合伙人

按日計罰是生態環境執法“鋼牙”之一,由于按日計罰的罰款金額往往較高,且上不封頂,是企業在經營過程中,需要重點識別和避免的風險。

一、按日計罰風險等級識別

按日計罰后的罰款額往往很高,屬于一類高風險環保處罰。企業應當清晰認識到,生態環境監管不是“一罰了事”,企業不是交了罰款就可以實施不合規生產行為,更不是意味著生態環境執法部門不會來罰第二次?!敦熈罡恼`法行為通知書》中明確執法機關將對企業的改正情況實施復查,期限是在30日內。企業如果沒有做到及時改正,被處以按日計罰的法律風險非常大。

二、按日計罰常見問題

(一)按日連續處罰的適用范圍

根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》(2015年1月1日實施)第五條規定:“排污者有下列行為之一,受到罰款處罰,被責令改正,拒不改正的,依法作出罰款處罰決定的環境保護主管部門可以實施按日連續處罰:(一)超過國家或者地方規定的污染物排放標準,或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物的;(二)通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據,或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式排放污染物的;(三)排放法律、法規規定禁止排放的污染物的;(四)違法傾倒危險廢物的;(五)其他違法排放污染物行為?!?/p>

《固體廢物污染環境防治法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《海洋環境保護法》《排污許可管理條例》以及地方性法規等相關法律法規對于按日連續處罰的適用范圍也作出了相應規定,排污者實施不符合該相應規定的違法排放污染物行為的,也將被處以按日連續處罰。

此外,由于《環境保護法》和《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》均規定了地方性法規可以根據環境保護的實際需要,增加按日連續處罰的違法行為種類。

(二)按日連續處罰的實施程序

根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》的規定,生態環境主管部門檢查發現排污者存在違法排放污染物行為的,應當對其作出責令改正違法行為決定和行政處罰決定。在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內,生態環境主管部門應當以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。復查時發現排污者拒不改正違法排放污染物行為的,可以對其實施按日連續處罰。環境保護主管部門復查時發現排污者已經改正違法排放污染物行為或者已經停產、停業、關閉的,不啟動按日連續處罰。

關于排污者的何種行為將被認定為“拒不改正”,根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第十三條規定:“排污者具有下列情形之一的,認定為拒不改正:(一)責令改正違法行為決定書送達后,環境保護主管部門復查發現仍在繼續違法排放污染物的;(二)拒絕、阻撓環境保護主管部門實施復查的?!?/p>

關于前述第一種拒不改正情形,根據原環境保護部《關于環境行政處罰過程中有關問題的復函》(環辦環監函〔2018〕719號)的規定,如果排污者是因為廢水化學需氧量排放超標被主管部門責令改正并依法處罰的,主管部門在復查時發現該排污者雖然廢水化學需氧量達標排放,但氨氮等其他水污染物排放超標的,仍屬于拒不改正違法排放污染物行為。關于前述第二種拒不改正情形,由于現場檢查是主管部門日常監管的重要手段,排污者作為被檢查單位,應當予以配合。

關于復查,《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》同時規定:“排污者在環境保護主管部門實施復查前,可以向作出責令改正違法行為決定書的環境保護主管部門報告改正情況,并附具相關證明材料?!奔磁盼壅呖梢酝ㄟ^向主管部門報告改正情況,推動主管部門盡早復查,爭取免于被處以按日連續處罰。同時應當注意的是,該情況報告只是復查的參考資料,并不影響復查結果,最終是否啟動按日連續處罰仍然要依據復查結果。

(三)按日連續處罰的計算方式

根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》的規定,按日連續處罰的罰款數額為原處罰決定書確定的罰款數額乘以計罰日數。其中計罰日數為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起,至生態環境主管部門復查發現違法排放污染物行為之日止。再次復查仍拒不改正的,計罰日數累計執行。

關于計罰日數,根據原環境保護部《關于按日連續處罰計罰日數問題的復函》(環函〔2015〕232號)的規定,由于實施按日連續處罰的計罰日數是一個連續的起止期間,排污者在期間內排污狀況和生產狀況如何,均不影響計罰日數的計算,即排污者在計罰周期內存在停產停業或者達標排放的日數,均不能從計罰日數中扣除。也就是說,即使排污者在復查期間的大部分時間并未實施違法排污行為,但只要生態環境主管部門在此期間發現排污者有違法排污行為的,該排污者即可被處以按日連續處罰。

(四)對同一排污者作出按日連續處罰決定的計罰周期

根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第十八條規定:“再次復查時違法排放污染物行為已經改正,環境保護主管部門在之后的檢查中又發現排污者有本辦法第五條規定的情形的,應當重新作出處罰決定,按日連續處罰的計罰周期重新起算。按日連續處罰次數不受限制?!奔磁盼壅咧灰诒回熈罡恼沂艿搅P款處罰后,又再次實施違法排污行為的,將再次被處以按日連續處罰,該處罰決定并未違反“一事不再罰”原則。

(五)多種行政措施并行

根據《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》第二十條規定:“環境保護主管部門針對違法排放污染物行為實施按日連續處罰的,可以同時適用責令排污者限制生產、停產整治或者查封、扣押等措施;因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的,不再實施按日連續處罰?!奔瘁槍δ骋贿`法排污行為,相關法律法規規定了可以適用的多種行政措施,生態環境主管部門決定實施按日連續處罰決定的同時,可以根據相關規定作出責令限制生產等決定。

三、企業風險應對與合規管理

(一)監管過程應對

按日計罰行政決定作出的第一步是發出責令改正通知書,不是處罰決定書。以“銀爍公司訴紅河州環保局環境保護行政管理案”為例,監管部門誤以為責令停產整治決定書或者處罰決定書發出,即可以代替責令改正通知書,這是一大誤解。另一方面,從企業角度,同樣不能不把責令改正通知書不當回事,以為還沒處罰,事實上,很多情況下的復查是在處罰決定書發出之前進行的。

對于責令改正通知書,企業同樣可以提出申辯意見,如果企業平時建立有完善的排放合規管理體系,平時的自測數據,尤其是環保局采樣的平行樣檢測數據等,可以作為對于環保局監測報告提出復檢要求的有力證明。當然這是基于企業有很好的合規管理體系的,也就是企業心里有底,如果心里沒底,就應當及時亡羊補牢。

所謂亡羊補牢,就是及時改正,對于情節輕微的案件可以爭取減輕處罰,但是除了屬于當地免于處罰的情況之外,絕大多數超標等案件難以憑借事后的改正行為爭取到免于處罰。及時改正的另一好處,彌補互信關系,推動主管部門復查,避免再次突擊檢查等突發事件的不確定性影響。

由于按日計罰是針對拒不改正的情況作出的,雖然《辦法》沒有明確,但是對于企業確實采取改正措施的情況下,即使復查發現再次超標,仍然可以主張不適用按日計罰,這方面有被法院支持的實際案例,例如(2020)遼03行終144號鞍山開發區熱力中心訴鞍山市生態環境局鐵西分局案。

(二)過度執法救濟

現實中,部分案件存在過度執法和執法不規范的問題。企業在生態環境執法過程中,被發現違法排放污染物等可適用于按日計罰情形的,執法部門會向企業發送《責令改正違法行為通知書》,企業如何應對,是關系著按日計罰風險能否有效避免的關鍵。企業為了依法保護自身合法權益,如何更好收集和保存證據呢?企業一旦受到超標排污等類型的責令改正通知書后,就需要進入防范重罰的加強管理期,這個期間不能由于停產停業或者偶然或間斷性的達標等情況,而放松內部管控。這一期間對重要的產污環節、產污量、污染治理設施的運行維護、以及檢測頻次的加密等都需要提升管理強度,并且做好異常情況的應急措施。

由于首次檢查中,生態環境執法機關已經查出企業存在先行違法行為,企業應當做好自證合法、自證達標排放的相應證據。對于生態環境執法部門及其委托第三方在企業現場實施取樣的,企業應當保管好監控視頻記錄,對于現場陪檢人員及簽字確認材料,建議拍照留存。

建議企業在被生態環境執法部門現場采樣后,委托有資質第三方進行采樣出具檢測報告,防止因檢測結論存在誤差或者偶然性情況,使企業“拒不改正”的情形成立。在存在兩份相反檢測結論的情況下,生態環境執法機關從審慎查明事實的角度,可能會再次實施復查,企業的積極應對行為,不但能夠保留證據,也能為合規提升提供自救的機會。

(三)企業合規管理體系構建

有部分企業不了解按日計罰的風險,在發生首次案件后,沒有及時采取合規管理手續,導致復查仍然存在違法問題,從而構成按日計罰。因此,防范合規風險的首要工作是建立能夠及時辨識違規風險的合規管理體系。

環境合規管理體系包括違規風險識別機制、突發事件時的應急合規。其中為防范重大環境法律風險,應當加強日常法律法規跟蹤和風險辨識。


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