福島處理核廢水排放入海的法律責任探討

發布時間:2021-04-21

文 | 張秀秀 合伙人   朱丹寧 律師 匯業律師事務所

導語

福島處理核廢水排放入海的決定引發全球熱議。本文歸納不同主體的觀點,從國際法和環境法視角解讀不同立場,并探討國內外救濟途徑。

一、 與核廢水排放相關的國際條約

1958年聯合國第一次海洋法會議在日內瓦通過了《公海公約》(Convention on the High Seas),該公約于1962年9月30日生效?!豆9s》第25條規定:“1.各國應參照主管國際組織所訂定之標準與規章,采取辦法,以防止傾棄放射廢料而污染海水。2.各國應與主管國際組織合作采取辦法,以防止任何活動因使用放射材料或其他有害物劑而污染海水或其上空?!?/em>

1958年聯合國第一次海洋法會議上還通過了關于放射性物質污染公海的決議(Resolution on Pollution of the High Seas by Radioactive Materials)。決議建議“國際原子能機構應與公認的放射防護領域能力的現有團體和已成立機構進行磋商,繼續進行任何研究并采取必要行動,以協助各國控制放射性物質向海洋的排放或釋放,制定標準,并制定國際上可接受的規定,以防止海洋被污染量達到對人類及其海洋資源造成不利影響的放射性物質所污染?!?/em>

《倫敦公約》,全稱“1972年防止傾倒廢物和其它物質造成海洋污染公約”。1996年成員國通過了《倫敦公約議定書》,取代了1972年倫敦公約。根據《倫敦公約議定書》,除附件1《可考慮傾倒的廢物或其他物質》外,禁止一切傾倒??上蚝Q髢A倒的廢物或物質主要包括:(1)疏浚挖出物;(2)污水污泥;(3)魚類廢物或工業性魚類加工作業產生的物質;(4)船舶、平臺或其他海上人造結構物;(5)惰性、無機地質材料;(6)自然起源的有機物;(7)主要由鐵、鋼、混凝土和對其的關切是物理影響的類似無害物質構成的大塊物體,并且限于這些情況:此類廢物產生于除傾倒外無法使用其他實際可行的處置選擇的地點,如與外界隔絕的小島。

同時,《倫敦公約議定書》規定,所含放射水平超過由原子能機構規定并由締約當事國采用的最低(豁免)濃度的上述(1)至(7)項所列物質也不被視為適于傾倒。

根據國際原子能機構于1999年發布的《海洋排放中放射性物質的排除和豁免原則的應用——1972年倫敦公約所規定的放射性物質的最低限度概念》(Application of radiological exclusion and exemption principles to sea disposal——The concept of de minimis for radioactive substances under the London convention 1972),“豁免”的基本原則指(a)被豁免的做法或放射來源對個人所造成的輻射風險應足夠低至不受監管關注;(b)被豁免的做法或放射源的集體放射影響足夠低,以致在現行情況下不需進行監管和控制;和(c)被豁免的做法和來源具有內在的安全性,幾乎沒有可能導致不符合(a)和(b)中標準的情況。據此,國際原子能機構在此提出的可以被豁免向海洋排放含有放射性物質的標準為:(a)一年內由于豁免的做法或放射來源而預期引起任何公眾產生的有效輻射劑量約為10μSv或更??;和(b)實施一年后所引起的集體有效輻射劑量不超過約1 man·Sv,或者對保護進行優化的評估表明,豁免是最佳選擇。

《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋公約》)是一部中、韓、日、美等國家都是締約國的國際公約,于1982年12月10日在牙買加蒙特哥灣開放簽署,于1994年11月16日《海洋公約》生效;1994年7月28日通過了《關于執行〈海洋公約〉第十一部分的協定》,該《協定》于1996年7月28日開始生效?!逗Q蠊s》規定海洋是人類共同的繼承財產,在第192條中明確各國都有保護和保全海洋環境的義務?!逗Q蠊s》建立了一個完整的法律框架,對所有海洋區域、對海洋的利用以及海洋資源作出規定,對保護和維護海洋環境、海洋科學研究以及海洋技術的開發和轉讓等作出了規定。

在防止、減少和控制海洋環境污染的措施中,《海洋公約》第194條要求:1. 各國應適當情形下個別或聯合地采取一切符合本公約的必要措施,防止、減少和控制任何來源的海洋環境污染,為此目的,按照其能力使用其所掌握的最切實可行方法,并應在這方面盡力協調它們的政策。2. 各國應采取一切必要措施,確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環境遭受污染的損害,并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外?!逗Q蠊s》第195條明確,各國不將損害或危險或轉移或將一種污染轉變成另一種污染的義務。

二、 關于福島處理核廢水排放的觀點

觀點一:福島處理核廢水排放技術可行,符合國際慣例。

日本政府4月13日正式決定于2022年向海洋排放福島第一核電站處理后的核污水。

當日,國際原子能機構(International Atomic Energy Agency , IAEA)總干事拉斐爾·馬里亞諾·格羅西(Rafael Mariano Grossi)認可日本宣布已決定如何處置福島第一核電站儲存的已處理廢水,表示IAEA隨時準備提供技術支持,以監督該計劃的安全性和執行透明度??偢墒赂窳_西說,日本選擇的水處理方法在技術上是可行的,并且符合國際慣例。IAEA對于福島處理核廢水排放入海決定的支持,是對日本宣布這決定非常重要的背書。

美國國務院發言人于2021年4月12日公開聲明,認為日本政府在核事故發生后,與IAEA緊密合作,日本政府公開表明將在2022年排放福島核廢水入海的決定是公開透明的。美國為此作公開聲明,并提出日本的選擇似乎是全球可接受的核安全標準。

觀點二:福島處理核廢水排放會給人類和海洋生物造成很大的污染,應當絕對禁止。

首先是,日本政府在信息透明度和監管上存在缺陷。根據國際社會組織綠色和平于2011年6月1日的報道,日本政府在福島事件應對政策上一直玩的是一場“打鼴鼠”的游戲,信息公開方面并沒有開誠布公。事故后,東京電力公司和政府對于監測信息、監管信息、相關研究會議涉及的進一步處理方案等信息披露,也未能做到美國欣賞的“公開透明”。

其次,福島核廢水污染巨大。根據綠色和平于2016年的調查報告,日本福島縣海岸附近海底的輻射污染水平是2011年“3·11大地震”前的幾百倍;同時,對福島縣河流輻射污染狀況的調查顯示,河流沉積物的輻射污染水平是日本內陸最大湖琵琶湖的2000倍;對人類DNA會產生不利影響。

援引德國海洋科學研究機構(Germany's Geomar Helmholtz Centre for Ocean Research)先前的計算,福島核電站廢水一旦排海,57天內放射性物質將擴散至太平洋大半區域。核廢水入海之后,直接對海洋環境、海洋生物造成放射性污染,間接會導致海洋生物的基因突變,產生無法預估的后果。而對于處理核廢水的排放,相關不利影響還缺乏評估。

根據新華社報道,日本對廢水處置方案曾提出過氫氣釋放、地層注入、地下掩埋、蒸汽釋放和海洋排放等五種選擇。地層注入和地下掩埋是在日本本國領土范圍內處置,對其他國家沒有影響,經濟成本高;蒸汽釋放會產生固體廢物,需要進一步處理處置,經濟成本相對較高,二次廢物會影響日本本國環境。有觀點認為,日本政府作出了最輕省和不負責任的決定,即對本國最經濟的方案,但是對人類和海洋生物環境不負責。

觀點三:福島處理廢水排放決定需要考慮利益攸關方,并遵循程序要求

4月13日,中國外交部發布,日本政府決定以海洋排放方式處置福島核電站事故核廢水。作為日本近鄰和利益攸關方,中方對此表示嚴重關切。外交部表示,國際原子能機構專家組評估報告明確指出,如果福島核電站含氚廢水排入海洋,將對周邊國家海洋環境和公眾健康造成影響,同時現有經過處理的廢水中仍含有其他放射性核素,需進一步凈化處理。聯合國原子能輻射效應科學委員會報告也認為,福島核電站事故核廢水對海洋生態環境的影響需持續跟蹤觀察等。日方在未窮盡安全處置手段的情況下,不顧國內外質疑和反對,未經與周邊國家和國際社會充分協商,單方面決定以排海方式處置福島核電站事故核廢水,這種做法極其不負責任,將嚴重損害國際公共健康安全和周邊國家人民切身利益。

4月14日,韓國總統文在寅就日本決定向海中排放福島核電站核廢水向日本駐韓國大使表達嚴重關切,同時要求官員研究把“排污”一事提交國際法庭。韓方認為,日方在沒有與鄰近的韓國進行充分磋商和尋求理解的情況下單方面作出這一決定,這一行為給周邊國家海洋環境安全帶來威脅。

從已有的國際表態來看,日本國對于鄰國的溝通和磋商是極其不充分的。

三、從國際環境法角度理解上述不同觀點

1. 福島核廢水的處理應當遵循預防原則,制定并向國際社會公布不同處理方案,各個方案制定嚴格的環境影響評價報告,并優先選擇對海洋環境影響最小的替代方案。

預防原則是環境法的第一大原則。環境政策與環境法不應當僅僅是對環境問題的事后反應,而是在環境危害和環境危險性產生之前就預先去防止其對環境及人類生物之危害性的產生,并持續地致力于基本自然生態的保護及美化。

在預防-管制-救濟暨整治的體系下,預防原則乃是作為體系的重中之重。

在預防原則中,污染避免優于污染降低。福島處理核廢水的避免排放應當優于符合一定標準但是仍然會造成一定環境污染損害的行為。何況目前的“安全標準”可能只是一家之言,客觀性和權威性面臨多種挑戰。

從生態環境優先的角度,降低污染排放是一種不得已而為之的利益衡平選擇,福島廢水排放盡管是已處理的廢水,但是已處理的廢水對海洋生物和生態環境造成的環境影響,應當有來自各國包括海洋、生物、核等領域專家的評價。再加上福島處理核廢水排放量是空前巨大的,即使日本妥善處理了福島核廢水,排水量的積累不可能不對海洋生物環境造成威脅,且這種危害后果可能是具有潛伏性和不可逆轉的性質。核廢水排放中的放射性物質在半衰期,未來的幾十年中,還會對海洋環境和海洋生物繼續產生威脅,放射性物質通過海洋生物等途徑還會轉移至陸地環境和人類,引發輻射污染。國際社會組織綠色和平站在人類和生物安全的角度,呼吁反對福島處理核廢水排放入海,是符合國際環境法基本原則的,并且是站在人類和海洋生物環境保護的整體利益視角。

也因此,中國、韓國強烈反對日本單方面對國際社會宣布將處理后的廢水排放入海。

2. 從環境危險防御原則角度,IAEA的結論尚不足以抵御環境風險。

危險是指有非常高的可能性造成損害,危害是具體和顯著的,該原則是對造成環境、生命、身體、健康危險的抵御,實際上抵御的過程已經進入管制階段,最終目標是確?,F有環境品質之保障及未來改善可能性的確保,不可使環境更加惡化,以及若已發生污染損害,要使其恢復原狀。

福島處理核廢水的達標排放,即是日本假設在環境影響評價和安全評價的基礎上,提出的觀點。來自公眾的質疑在于:IAEA的科技結論是否可靠,有沒有能力、經驗和獨立判斷立場,充分考慮福島處理核廢水排放的環境影響和安全影響。國際公約明確IAEA的專業地位,但是其表述只是技術可行,并不能保證海洋環境安全。根據新華社采訪報道,2020年2月10日,日本負責福島核事故廢水處理研究的“ALPS小組委員會”發布報告顯示,截至2019年12月31日,經多核素處理系統(ALPS)處理后仍有73%的廢水超過日本排放標準。另據東京電力公司公布的數據,ALPS運行至今多次出現過濾后廢水中碘-129等核素活度濃度依然超標情況,效果未達到預期。由此可見,即使技術上可行,工程上也不一定能完全實現并保持長期穩定運行。

3. 從國際環境問題處理的衡平原則角度,日本應當充分考慮利益相關方的利益。

衡平原則是生態妥協理念形成的,主要涉及對所涉利益加以考量,對各利益所處狀態加以考量和不得忽略公益或私益,也不得以以忽視個人利益客觀份量之方式加以考量。衡平原則本質上是利益的平衡,拓展到國際環境保護議題上,和合作原則也是緊密相關。就福島處理核廢水排放入海,超過日本國本國的主權行使,核廢水排放不僅關系本國居民生命健康和生態環境安全,也會對全球海洋環境和臨國乃至全球生態環境安全和民眾生命健康權。日本單純從經濟上考慮解決環境問題,將成本外部化,缺少應由的衡平考慮,使得國際社會對日本的國家責任形象產生質疑。日本的福島處理核廢水排放,區別于其國內事務的處理,與國際海洋環境和各國利益攸關,尤其是中國和韓國。因此,日本需要充分考慮各利益相關方的利益,尤其是對無聲的海洋生命。

4. 日本福島處理核廢水排放超越國界和主權,應遵循超越國界的環境保護原則。

世界環境問題是超越國界和主權的,海洋水和生物也是流動和全球性,在國際環境法和國際公約中,含有主權的設限,目的在于防止一國因主權行使造成環境危害?!逗Q蠊s》是一部中、韓、日、美等國家都是締約國的國際公約,,規定海洋是人類共同的繼承財產,各國都有保護和保全海洋環境的義務。日本具有國際義務確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環境遭受污染的損害,并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外。

5. 福島處理核廢水的排放入海將成為國際海洋保護的首個負面案例。

這一行為是史無前例。對于處理后的事故核廢水排放,并不存在通行安全標準,不能直接適用核電廠廢水排放安全標準。有觀點將事故核廢水混淆于工業核廢水,新華社4月18日采訪專家釋明,福島核事故廢水包含熔融堆芯中存在的各種放射性核素,包括一些長半衰期裂變核素,以及極毒的钚、镅等超鈾核素。核電廠正常運行液態流出物不與核燃料芯塊直接接觸,含有少量裂變核素,幾乎不含超鈾核素。

日本將福島事故處理核廢水排放入海的決定,將給國際海洋環境保護開啟一個非常具有后患的先例,將陸源放射性污染物轉移至國際海洋環境。目前,福島處理核廢水排放也缺乏經包括鄰國在內的國際社會的認可,相關環境影響評價報告和保證其排放方案能穩定達到各項安全標準的報告是不充分的。為了防止污染轉移至包括中國及中國臺灣地區、韓國等區域,甚至轉移至全球其他海域及海岸,各國提出反對福島處理核廢水排放決定的外交意見及民眾意見,國際環境保護原則和海洋法規定為該聲張提供國際法依據。

世界環境問題是超越國界和主權的,海洋水和生物也是流動和全球性,在國際環境法和國際公約中,含有主權的設限,目的在于防止一國因主權行使造成環境危害?!逗Q蠊s》是一部中、韓、日、美等國家都是締約國的國際公約,規定海洋是人類共同的繼承財產,各國都有保護和保全海洋環境的義務。日本具有國際義務確保在其管轄或控制下的活動的進行不致使其他國家及其環境遭受污染的損害,并確保在其管轄或控制范圍內的事件或活動所造成的污染不致擴大到其按照本公約行使主權權利的區域之外。

四、日本本國和國際社會如何行使救濟權利

截至今日,國際社會已有311個環保團體向日方表示堅決反對,數量可能還在增加中。除了國家外交,以及各國民眾請愿、集會、游行之外,如果和平方式無法解決,司法途徑是最有利于促進爭議解決和施加國際政治影響的方式之一。

1. 日本國內救濟

日本存在水俁病、骨痛病等公害的慘痛教訓,日本國家政府曾經被司法機關認定對民眾存在過失并且承認其責任,讓政府和責任工廠共同承擔賠償責任。

日本發布決定后,部分日本民眾也反對日本政府關于宣布福島處理后的核廢水排放入海的決定。但由于實際損害尚未產生,賠償訴訟尚缺乏可行的救濟路徑。但是從行政法角度,民眾和漁業協會可以積極要求政府和東京電力公司舉行聽證會。

借鑒中國的預防性環境公益訴訟制度,盡管實際損害還沒有產生,但是已經有科學證據證明福島處理核廢水排放將導致重大生態風險和威脅,綠色和平等社會組織及民眾可以向日本法院提出公益訴訟,倡導和宣誓海洋及海岸民眾的權益維護。

2. 《海洋公約》締約國行使締約國權利

各國均有維護國際海洋環境的義務,在日本未全面遵循國際法義務的情況下,各國均有提出異議和監督的權利?!逗Q蠊s》要求各締約國按照《聯合國憲章》以和平方法解決它們之間有關《海洋公約》的解釋或適用的任何爭端。然而,如果爭端各方未能以他們自己選擇的和平方式解決爭端,可以訴諸國際司法。解決爭端的四種可供選擇的辦法:國際海洋法法庭、國際法院、一個按照《海洋公約》附件七組建的仲裁庭,以及一個按照《海洋公約》附件八組建的特別仲裁庭。

目前,韓國發表聲明欲將日本訴諸司法,中國及其他締約國在和平方式解決爭端不能的情況下,也存在訴諸司法的可能。

以上探討,如有不當之處,敬請指正。

部分引用文獻和信息來源:

[1] U.N. Doc. A/CONF. 13/1. 56; [1958] (Cmd. 584).

[2] 陳慈陽著:環境法總論,中國政法大學,2003.7.

[3]《海洋法國際公約》

https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/UNCLOS-1982.shtml

[4] Government of Japan’s Announcement on Fukushima Treated Water Release Decision.       

https://www.state.gov/government-of-japans-announcement-on-fukushima-treated-water-release-decision/

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