2020年度醫藥健康領域法規政策盤點與回顧——醫療器械篇

發布時間:2021-03-30

文 | 郭亞飛 合伙人 邊不拘 匯業律師事務所

摘要

醫療器械領域的“母法”《醫療器械監督管理條例》(以下簡稱:新《條例》)已于2021年3月18日正式發布,并將于6月1日正式實施。

新《條例》發布前的2020年,是在充分摸索論證基礎上通過技術指南等層面的文件落實醫療器械領域各項深化改革措施的關鍵一年。該年度出臺的法律文件多是為新《條例》以及相關核心配套規章同步實施所做的重要準備,內容涉及醫療器械全生命周期各環節,具體包括醫療器械拓展性臨床試驗、真實世界數據應用、注冊質量管理體系核查、進口醫療器械境內生產、帶量采購、不良事件監測與風險評價、唯一標識、質量抽查檢驗等,直接影響醫療器械企業各業務部門的操作實踐。

*《醫療器械監督管理條例(2021修訂)》已于2021.03.18正式發布。本文為確保體系完整,將修訂草案一并歸納。

(一)臨床試驗與研發

1. 國家藥監局、國家衛健委《醫療器械拓展性臨床試驗管理規定(試行)》 2020.03.14發布/生效

簡介:

醫療器械拓展性臨床試驗,是指患有危及生命且尚無有效治療手段的疾病的患者,可在開展臨床試驗的機構內使用尚未批準上市的醫療器械的活動和過程。該管理規定對醫療器械拓展性臨床試驗的啟動條件與備案管理等進行了規定,著重強調了受試者的權利,并明確了該特殊臨床試驗的管理要點。

簡評:

該《管理規定》落實了《關于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創新的意見》提出的支持醫療器械拓展性臨床試驗的改革方向。通過該規定可以看出拓展性臨床試驗與一般臨床試驗在流程、啟動條件等方面均有不同,例如:受試者在一般臨床試驗中僅簽署知情同意書,而在拓展性臨床試驗中受試者還應當與研究者、申辦者和臨床試驗機構簽訂協議;臨床試驗一般由申辦者提出,而拓展性臨床試驗患者、申辦者或研究者均可提出;一般臨床試驗在已備案的臨床試驗機構(二級甲等以上資質)即可開展,拓展性臨床試驗則要求機構具備三級甲等資質。醫療器械企業臨床試驗部門需準確把握該規定的眾多細節。

2. 國家藥監局《需進行臨床試驗審批的第三類醫療器械目錄(2020年修訂版)》 2020.09.14發布/生效

簡介:

2014年10月1日,原國家食品藥品監督管理總局組織制定發布了第一版《需進行臨床試驗審批的第三類醫療器械目錄》,對規范醫療器械臨床試驗的開展發揮了積極作用。新修訂的目錄增加了適用產品的共性原則描述,調整了6項目錄產品描述,刪除了2項產品,更新了分類編碼。

簡評:

調整后的目錄以“共性原則+產品描述”為表現形式,同時滿足兩部分內容要求則可以判定為本目錄適用產品,更加契合“風險—受益”的評價理念和科學監管的要求。在細化產品描述的同時,明確了產品所屬分類目錄中子目錄編碼。醫療器械企業臨床試驗部門應注意判斷在研新產品是否適用這一新規。

3. 國家藥監局《真實世界數據用于醫療器械臨床評價技術指導原則(試行)》 2020.11.24發布/生效

簡介:

在全球真實世界數據和真實世界研究處于快速發展階段的大背景下,國家藥監局在年初發布《真實世界證據支持藥物研發與審評的指導原則(試行)》后于同年又發布該指導原則,緊跟世界前沿趨勢。該指導原則將真實世界證據用于醫療器械(包括體外診斷試劑)臨床評價的常見情形分為11種,為申請人使用醫療器械真實世界數據申報注冊以及監管部門對該類臨床數據的技術審評提供技術指導。

簡評:

新《條例》在醫療器械臨床評價與臨床試驗的監督管理方面發生了巨大變化。舊版《條例》對醫療器械的臨床評價與臨床試驗主要按照醫療器械分類管理,而根據新《條例》規定,企業可以優先選擇同品種臨床評價路徑,該路徑使用的臨床文獻資料、臨床數據不足以確認產品安全、有效的,則應當開展臨床試驗。該《指導原則》將“在同品種臨床評價路徑中提供臨床證據”作為真實世界證據應用的第一種情形,與新《條例》的調整相呼應。

(二)注冊上市

4. 國家藥監局《醫療器械注冊質量管理體系核查指南》 2020.03.10發布/生效

簡介:

該核查指南適用于醫療器械監管部門對第二類、第三類醫療器械注冊質量管理體系現場核查,基本依照醫療器械GMP體例提出了對機構與人員、廠房、設施設備、文件管理、設計和開發、采購與生產、質量控制以及樣品真實性等方面的重點核查內容。

簡評:

根據長三角四省市注冊人制度試點落實情況,新《條例》實施后,監管部門在醫療器械注冊質量體系核查實踐中重點關注以下幾個方面:

1. 注冊申請人是否具備承擔醫療器械質量安全責任的能力;

2. 注冊申請人是否具備對受托生產企業進行質量管理體系評估、審核和監督的能力;

3. 注冊申請人對委托生產產品的技術文件、生產工藝、設計變更等有效轉移情況;

4. 關鍵工序、特殊過程、關鍵物料的供應商情況;

5. 注冊申請人委托外部機構進行設計開發的情況(委托外部機構設計開發適用)。

醫療器械企業的RA、QA部門需予以重視。

5. 市場監管總局、國家藥監局等部門《粵港澳大灣區藥品醫療器械監管創新發展工作方案》 2020.11.25發布/生效

簡介:

《工作方案》制定了多項創新措施:一是在大灣區內地9市開業的指定醫療機構使用臨床急需、已在港澳上市的藥品,由國家藥監局批準改為由國務院授權廣東省人民政府批準;二是在大灣區域內開業的指定醫療機構使用臨床急需、港澳公立醫院已采購使用、具有臨床應用先進性的醫療器械,由廣東省人民政府批準;三是建立國家藥監局藥品和醫療器械審評檢查大灣區分中心,為大灣區生物醫藥產業創新發展提供國家級的技術支撐;四是支持在橫琴粵澳合作中醫藥科技產業園發展中醫藥產業;五是在大灣區開展藥品上市許可持有人、醫療器械注冊人制度改革;此外,還提出將在廣東省中山市增設藥品進口口岸。

簡評:

《工作方案》推動粵港澳監管機制對接,在大灣區內地9市和港澳之間建立涵蓋采購、進口、通關、貯存、配送、使用全過程管理的監管體系,該政策便利將吸引醫藥和醫療器械研發生產企業以港澳為基地申請新藥和醫療器械注冊。

(三)生產

6. 國家藥監局綜合司《醫療器械生產質量管理規范獨立軟件現場檢查指導原則》 2020.05.29發布/生效

簡介:

《指導原則》整合醫療器械GMP及《醫療器械生產質量管理規范附錄獨立軟件》所規定的條款,制定了“機構和人員、廠房與設施、設備、文件管理、設計開發、采購、生產管理、質量控制、銷售和售后服務、不合格品控制、不良事件、分析和改進”的具體檢查指導原則。

簡評:

隨著軟件技術的不斷革新,越來越多的醫療器械用上了軟件,軟件類醫療器械是醫療器械中非常特殊的類別。醫療器械軟件包括獨立軟件和軟件組件。獨立軟件包括通用型軟件(例如PACS、中央監護軟件等)和專用型軟件(例如Holter數據分析軟件、眼科顯微鏡圖像處理軟件等),需單獨注冊。每種軟件的開發、使用、維護和風險級別完全不同。作為醫療器械GMP及這一附錄的配套監管文件,該《指導原則》為監管部門開展現場檢查和檢查結果評估提供詳細指導,也可用于相關企業進行生產質量管理體系自查。

7. 國家藥監局《關于進口醫療器械產品在中國境內企業生產有關事項的公告》 2020.09.18發布/生效

簡介:

進口醫療器械注冊人通過其在境內設立的外商投資企業在境內生產第二類、第三類已獲進口醫療器械注冊證產品的有關事項,適用《公告》。除對相關注冊要求進行說明外,《公告》還提出了注冊體系核查要求和上市后監管要求,并明確中國境內企業投資的境外注冊人在境內生產已獲進口醫療器械注冊證的第二類、第三類醫療器械產品的,或港澳臺地區已獲醫療器械注冊證的產品,有關事項均參照《公告》執行。

簡評:

《公告》的核心內容是在產品設計不發生改變、質量體系保持基本一致,產品安全有效性沒有發生顯著變化的前提下,通過認可大部分已注冊進口醫療器械注冊人原已提交的注冊申報資料以加快注冊流程。這為進口醫療器械注冊人提供了另一項商業選擇。需注意的是,產品應由進口醫療器械注冊人在境內設立的外商投資企業進行生產,不屬于醫療器械注冊人制度試點工作范圍,不得委托生產。

(四)經營

8. 國家組織高值醫用耗材聯合采購辦公室《國家組織冠脈支架集中帶量采購文件》 2020.10.26發布/生效

簡介:

冠脈支架的帶量采購是醫療器械集采改革后的首次實踐?!段募芬幎吮敬尾少彽闹黧w、采購單元、意向采購量,對申報企業的資格、采購周期以及獲得擬中選資格條件、購銷三方協議等事項,為首次國家醫用耗材集采明確了具體的實施方案。

簡評:

冠脈支架的國家集采文件在很大程度上吸納了藥品國家集采的成果,在文件的編制體例上與藥品集采基本相同,在入圍排序、供應地區確認、購銷交易安排等方面有所區別??偟膩砜?,醫療器械的集采將進一步常態化制度化,集采范圍將進一步拓展,集采政策將更加精細,改革速度將適當加快。詳細內容可參考閱讀筆者《醫藥產品集中采購與相關法律合規風險》一文。

(五)不良事件監測與信息追溯

9. 國家藥監局《醫療器械注冊人開展不良事件監測工作指南》 2020.04.03發布/生效

簡介:

《工作指南》明確,注冊人承擔醫療器械不良事件監測主體責任,應當建立醫療器械不良事件監測工作制度,配備數量與其規模相適應的人員從事醫療器械不良事件監測工作,主動收集、上報、調查、分析、評價醫療器械不良事件,及時采取有效措施控制風險并發布風險信息,對上市醫療器械的安全性進行持續研究,按要求開展風險評價及重點監測工作并提交相關報告,積極配合藥品監督管理部門和監測機構開展的醫療器械不良事件監測相關工作。

簡評:

《醫療器械不良事件監測和再評價管理辦法》已于2019.01.01生效,該管理辦法最引人注意的是正式提及了醫療器械上市許可持有人概念,確立了上市許可持有人的主體責任?!豆ぷ髦改稀穼τ谙嚓P企業的主要作用是幫助企業的不良事件監測部門了解如何遵守該管理辦法以及如何按照《指南》的指引將管理辦法的規定內化為企業自己的標準規程(SOP)。

10. 國家藥監局《醫療器械定期風險評價報告撰寫規范》 2020.06.30發布/生效

簡介:

該《規范》是醫療器械注冊人、備案人起草和撰寫定期風險評價報告的技術指導,也是醫療器械不良事件監測機構評價定期風險評價報告的重要依據。作為原則性指導文件,《規范》詳細列明了定期風險評價報告的形式與內容要求,后附表中列出了相應文件模板,其中的個例不良事件報告表和匯總表為企業不良事件監測提供參考。

簡評:

醫療器械產品上市后的定期風險評價報告是醫療器械不良事件監測的重要組成部分,《規范》著眼于定期風險評價報告,一方面有助于引導醫療器械注冊人與備案人在實踐中的規范操作,一方面也體現了醫療器械不良事件監測的操作趨于規范化與制度化,在統一企業對相關規定認知的同時也提高了監管部門的監管效能。

11. 國家藥監局、國家衛健委、國家醫保局《關于深入推進試點做好第一批實施醫療器械唯一標識工作的公告》 2020.09.29發布/生效

簡介:

《公告》將自2019年7月以來開展的醫療器械唯一標識試點工作延長至2020年12月31日,鼓勵企業在現有試點品種上自愿將更多品種,特別是《第一批國家高值醫用耗材重點治理清單》中的產品納入試點范圍。同時《公告》明確了第一批唯一標識工作的自2021年1月1日正式展開,在原64個品種上新增5種高風險醫療器械,并要求注冊人自正式實施日起按要求開展產品賦碼、數據上傳和維護等工作。

簡評:

醫療器械唯一標識(UDI)是醫療器械產品的身份證號碼,可實現全鏈條醫療器械通查通識,是加強全生命周期管理提升監管效能的重要手段,目前已成為解決醫療器械全球監管問題的通用語言,國際語言和專業語言。世界多個國家已發布相關法規和指導性文件,我國也已相繼發布多個規范性文件。暫未列入首批實施清單目錄的醫療器械企業需抓緊了解相關規則和首批企業的實施情況,做好相應準備。

12. 國家藥監局《醫療器械注冊人開展產品不良事件風險評價指導原則》 2020.11.25發布/生效

簡介:

《指導原則》包括前言、適用范圍、總體要求、評價工作內容、評價報告撰寫、評價報告提交、有關說明7部分內容,明確了對醫療器械風險評價工作的一般要求。醫療器械風險評價工作內容包括但不限于以下方面:不良事件調查核實、監測數據和文獻資料分析、其他風險信息分析、產品檢驗、風險分析與評價、風險控制。

簡評:

本《指導原則》適用于注冊人、備案人在境內開展醫療器械不良事件監測工作,幫助其理解和掌握醫療器械風險評價工作基本要求和工作內容,同時也可以作為醫療器械不良事件監測機構開展產品風險評價報告審核工作的參考文件。

(六)監督檢查

13. 上海市、江蘇省、浙江省、安徽省藥監局《長江三角洲區域醫療器械注冊人制度跨區域監管辦法(試行)》 2020.02.13發布/生效

簡介:

《長三角跨區域監管方法》以滬蘇浙皖藥監局于2019年發布的《長江三角洲醫療器械注冊人制度試點工作實施方案》(下稱:《長三角注冊人實施方案》)為基礎,著重規范醫療器械注冊人跨區域委托生產的監督管理問題,適用于滬蘇浙皖藥監局對醫療器械注冊人和受托生產企業等開展監督檢查、監督抽檢、投訴舉報、不良事件監測、召回等問題?!堕L三角跨區域監管辦法》對重點檢查、日常檢查內容進行了詳細規定,對有因檢查、聯合檢查、委托檢查的具體實施方式進行了說明,并明確了對注冊人與受托生產企業的各項行政處置問題。

簡評:

新《條例》落實的注冊人、備案人制度是醫療器械監管體系的根本制度,注冊人制度已在多地試點數年,《長三角注冊人實施方案》則是其中跨區域開展試點工作具有典型意義的法律文件,《長三角跨區域監管辦法》作為其配套文件尤其側重生產與委托生產環節監管,對即將與新《條例》配套修訂并實施的《醫療器械生產監督管理辦法》而言有相當強的立法參考價值。

14. 國家藥監局《醫療器械質量抽查檢驗管理辦法》 2020.03.10發布/生效

簡介:

《管理辦法》規定了藥監局開展醫療器械質量抽查檢驗工作的檢查對象、檢查重點,并對檢查抽樣、檢驗管理和報告送達等事項的流程及要點進行了說明。醫療器械注冊人、備案人以及從事醫療器械生產、經營、使用活動的單位和個人應當按照《管理辦法》配合抽查檢驗,同時按照《管理辦法》要求進行質量管理。

簡評:

《管理辦法》將《醫療器械質量監督抽查檢驗管理規定》(食藥監械監〔2013〕212號)與《國家醫療器械抽查檢驗工作程序》(食藥監辦〔2014〕213號)整合優化,提出了重點抽查檢驗的醫療器械范圍,細化了抽樣、復檢的要求與流程,同時增加了醫療器械注冊人、備案人和被抽樣單位的召回與風險控制義務。是醫療器械企業QA部門應予掌握的重要法律文件。

15. 國家藥監局綜合司《關于加強無菌和植入性醫療器械監督檢查的通知》 2020.4.14發布/生效

簡介:

《通知》強調,在對無菌植入醫療器械進行全面檢查的基礎上,重點關注高值醫用耗材及疫情防控使用的醫療器械,并劃定了重點檢查的企業范圍與生產、流通、使用重點環節的檢查要點。在要求企業自查的基礎上,強調各省、市縣級藥監部門要加強檢查力度,及時查處違法違規行為。

簡評:

自《國務院辦公廳關于印發治理高值醫用耗材改革方案的通知》(國辦發〔2019〕37號)下發以來,高值醫用耗材成為監管重點?!锻ㄖ访鞔_了對無菌和植入性醫療器械進行檢查的要點,相關檢查過程與檢查結果對其他高值醫用耗材企業來說有較大的借鑒價值,可予關注。

16. 國務院《醫療器械監督管理條例(修訂草案)》 2020.12.21通過

簡介:

2020年12月21日國務院召開常務會議通過了《醫療器械監督管理條例(修訂草案)》后,直至2021年3月18日才正式發布了新《條例》全文。新《條例》一是落實注冊人、備案人制度,強化企業主體責任;二是落實改革舉措,鼓勵行業創新發展;三是完善監管制度,提高監管效能;四是加大懲處力度,提高違法成本。

簡評:

從編撰體例來看,新《條例》與2017版《條例》相比未發生任何變動,但是法條數量從2017版的80條增加到107條,字數從14000余字增加到19000余字,可見在內容上有大量的調整和增加。新《條例》雖未采用上市許可持有人制度的概念,但通過注冊人、備案人制度基本落實了其全生命周期的主體責任。根據有關通知,其核心配套規章的修訂版,例如:《醫療器械注冊管理辦法》、《醫療器械生產監督管理辦法》、《醫療器械經營監督管理辦法》均將在今年6月1日前出臺,與新《條例》同步實施,可密切關注。

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