世界銀行合規調查的應對——世行制裁及解禁(第三部分)

發布時間:2021-03-19

文 | 郭青紅 楊潔 嚴珍蓉 匯業律師事務所

匯業合規管理團隊于不久前成功協助一家央企解除世界銀行制裁?!秴R業觀察》特立“世界銀行制裁解禁”???,邀請參與該項目的三位合規管理專家律師與各位探討世界銀行誠信合規管理要求,分享世界銀行制裁解禁實務案例和經驗。

第三部分 世界銀行合規調查的應對

本系列前兩部分中,我們對世界銀行集團(簡稱“世界銀行”)及其制裁,以及合規免責機制做了簡要介紹,本文將從世界銀行調查的程序及潛在后果出發,探討應對世界銀行調查的實務問題,并進一步就企業如何應對世界銀行調查提出建議。

越來越多的中國企業參與到國際多邊開發機構提供支持的項目中。世界銀行作為世界最大的開發機構,通過提供貸款和度身定制的知識與咨詢服務,為上百個發展中國家和轉軌國家提供幫助。

隨著中國企業國際化程度的逐步加深,我國“一帶一路”戰略的持續推進,眾多的中國企業,尤其是工程建設、工程服務類企業,參與到世界銀行以及其他國際多邊開發機構貸款項目的投標、建設及服務中。與此同時,世界銀行的誠信合規要求也給中國企業的國際化發展帶來了深遠的影響。

截至2021年3月9日世界銀行官網公布數據,尚在制裁名單上的中國企業和個人共計130個(不含港澳臺),包括107家企業,23個個人,2021年新增2家企業。

眾所周知,一家企業如受到世界銀行制裁,其業務發展、商業信譽乃至企業生存都將受到嚴重的影響。此外,世界銀行政策還支持將可能違反本國法的情況移交本國司法機關,在此情況下企業還可能要承擔本國的法律責任。因此,妥善應對世界銀行調查,對于企業降低世界銀行制裁風險有著至關重要的意義。

一、世界銀行調查的依據

世界銀行的調查分為內部調查和外部調查,外部調查指針對世界銀行貸款項目中欺詐、腐敗、共謀、脅迫和妨礙等不正當行為的指控進行的調查,內部調查指針對世界銀行內部員工不當行為的指控進行的調查。本文的探討僅涉及世界銀行外部調查。

從世界銀行公布的近五年外部調查數據來看,世界銀行進行的外部調查中,欺詐、腐敗、共謀依次為導致調查的前三大事由。

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節選自:《世界銀行集團制裁體系2020年報》(World Bank Group Sanctions System Annual Report FY20)

世界銀行公開發布的《誠信合規指南》明確規定,“禁止不當行為,行為準則或類似文件或往來函件中明確規定并明確禁止的任何形式的不當行為(欺詐、腐敗、共謀和脅迫行為),不論是直接的還是間接的,不論是通過其有效控制下的代理人和其他中間人?!?/p>

此外,世界銀行發布的采購指南相關文件中亦規定,世界銀行的政策要求借款人(包括世界銀行貸款的受益人)、投標人、供貨商、承包商、分包商等實體及其任何員工在世界銀行貸款的合同采購和執行過程中遵守最高的道德標準。

如果世界銀行確定前述企業和個人在競標或合同履行過程中參與了腐敗、欺詐、共謀、脅迫或存在妨礙行為,世界銀行將拒絕其為中標人或取消已分配給相關合同的貸款額。同時,世界銀行要求在項目的招投標文件及合同文件中明確前述誠信合規規范,并在世界銀行貸款的合同及其招標文件和合同文本中包含投標人、供貨商和承包商及其分包商、代理人、員工、咨詢顧問、服務提供商或供貨商等必須允許世界銀行檢查與投標和履行合同有關的所有賬戶、記錄和其它文件,并由世界銀行指定的審計師對其進行審計。世界銀行的誠信合規制度規范及項目招標文件、合同文件等為世界銀行啟動外部調查提供了實體依據。另外,世界銀行公開發布的世界銀行制裁程序、一般制裁原則和指南、制裁委員會規則等程序性文件中規定了案件調查和制裁機構的權限、調查及制裁程序、被調查/制裁對象的權利等事項,為世界銀行調查的實施提供了程序性規范。

二、世界銀行調查的程序

世界銀行設置廉政局(Integrity Vice Presidency, INT), INT是世界銀行內的一個獨立單位,負責世界銀行資助項目中各類不當行為的合規調查、啟動制裁審查程序,是本文探討的世界銀行外部調查的實施主體。廉政局通過分享調查發現、提供建議等為世界銀行的主要業務部門和外部利益相關者提供支持,從而減輕欺詐和腐敗風險。廉政局直接向世界銀行行長報告,并受世界銀行執行董事會下設的審計委員會監督。

世界銀行官網的廉政局頁面設置有在線舉報欺詐與腐敗的渠道,廉政局鼓勵參與世界銀行資金支持項目的人員舉報各類不當行為,INT調查的主要來源是它收到的舉報。

INT對收到的舉報進行篩選、分析,如舉報內容屬于世界銀行“可制裁行為”且舉報事項涉及世界銀行貸款項目的,INT將受理該舉報并進行調查。通常采用查閱項目文件、人員訪談等方式展開,并可能根據合同對企業啟動審計。

如果INT認為其調查有充分證據證明存在可制裁行為,INT將編寫最終調查報告。對于有充分證據證明存在可制裁行為的,INT將向資格暫停與取消官(Chief Suspension and Debarment Officer, SDO)或評估與資格暫停官(Evaluation and Suspension Officer, EO)提交“指控聲明及證據”(Statements of Accusations and Evidence, SAEs),由此啟動制裁程序。

INT完成調查后還可通過與被調查企業或個人達成和解的形式實施制裁,所有被調查企業或個人均可選擇通過和解協議協議的形式解決問題,以代替制裁程序。

INT負責談判和起草和解協議。和解協議一般包括實施的制裁以及具體的合作和補救義務。已完成的和解協議隨后由世界銀行集團總法律顧問審查,并最終由SDO或EO批準,以確定被調查企業或個人自愿簽訂和解協議,并充分了解協議內容,以及協議條款與世界銀行制裁指南基本一致。

三、世界銀行調查的應對及注意事項

世界銀行制裁體系2020年報公布數據,2020財年INT共收到2598份投訴,其中INT僅對429份投訴進行了初步的外部調查,可見,絕大部分投訴事項不在INT的調查范圍內。

另一角度亦可說明,一旦INT啟動調查程序,則意味著其有合理理由懷疑被調查企業或個人存在可制裁行為,因此,被調查企業或個人在收到世界銀行調查通知時應予以重視、立即響應。及時有效的應對,將可化解制裁危機或降低世界銀行制裁風險。

1. 及時部署人員,制定應對方案

INT的調查以向企業發送函件的方式啟動,收到INT函件的企業應對此高度重視,立即響應。企業應盡快成立工作小組,由公司內部合規、審計、紀檢監察及相關專業部門人員組成,對世界銀行調查事項進行內部初查,掌握相關情況。

鑒于內部自查的過程及結果性文件未來很可能作為向世界銀行提出抗辯的證據,企業最好在第一時間聘用外部律師進行獨立、全面的調查。

為有效避免受制裁的風險,企業應制定專業應對方案,嘗試將問題解決在初步詢問及調查環節。應對方案應區分不同階段的情況,在INT初步詢問階段,企業應盡快自查,評估INT可能的調查方向及制裁風險,對是否存在可制裁行為進行初步判斷,并基于初步評估情況向世界銀行回函,如企業經過自查未發現可制裁行為,應提供充分證據使廉政局認可并結束調查。

當INT進入正式調查,企業的應對方案應重視證據的提交環節,企業內部對與世界銀行的溝通和提交的證據應充分評估,積極尋求外部律師的專業意見,防止誤提交可能給企業帶來負面效果的證據,同時防范出現可能加重制裁的情況。

另外,非常重要的兩點是:

(1)企業還需要識別并主動停止任何可能涉及調查事項的不當行為,及時懲處相關責任人。

根據世界銀行《一般制裁原則和指南》的規定,自愿采取更正措施,包括在調查前自行停止違規行為,對責任主體進行內部處罰,進行整改以避免再次產生違規行為和賠償或經濟補償等,可在基準處罰幅度上減輕1-3年或減輕33%幅度。因此,主動采取補救措施是減輕世界銀行下一步可能采取的制裁措施的關鍵因素之一。

(2)切忌在接受調查過程中隱瞞信息資料,或者創設、提供任何虛假陳述、材料、信息或報告,導致在被調查過程中出現舞弊欺詐行為而被加重處罰。

2. 配合世界銀行調查的積極態度

根據世界銀行《一般制裁原則和指南》的規定,積極配合調查,包括協助并持續配合調查,同時進行內部調查,主動承認錯誤并承擔責任,以及資源接受約束等,可在基準處罰幅度上減輕1-3年或減輕50%幅度。

可見,被調查企業和個人向INT展現積極的配合態度十分重要,包括嚴格遵循世界銀行來函要求的時限提交材料、積極提供自查反饋和證據、迅速相應世界銀行調查需求、主動采取調查涉及事項的內部處置措施等。

需要特別注意的是:

(1)企業應誠信對待世界銀行調查,切勿采取銷毀相關文件等手段逃避調查,證據保全在調查過程中至關重要。如世界銀行認為被調查企業或個人可能存在“阻礙調查”的情形,將加重處罰。

(2)切勿消極應對或怠于配合調查,否則很難取得減免處罰。

3. 充分行使抗辯權利

被調查企業和個人對世界銀行的調查享有抗辯權利,世界銀行調查函通常會給予被調查企業及個人一定的抗辯期。

在該期限內,被調查企業應盡可能完成自查及制裁風險評估,制定抗辯策略并準備相關證據,及時向世界銀行提交抗辯材料。

如預估前述工作在抗辯期內無法完成,應盡快向世界銀行申請延期,加強與世界銀行溝通,避免因程序性事項影響世界銀行對實體問題的認定。

4. 把握和解機會

如前所述,所有被調查企業或個人均可選擇通過和解協議的形式解決問題,以代替制裁程序。如被調查企業可以通過和解協議承諾滿足世界銀行特定條件和要求,換取免于世界銀行制裁或減輕制裁處罰,無疑是企業解決該調查事項的更優途徑。

因此,企業應通過內部調查,對制裁風險進行充分評估,仔細權衡“和解結案”與“制裁”的利弊并及時做出是否向世界銀行提出和解的決定。

結語

雖然隨著中國企業的國家化發展,世界銀行等國際多邊機構的合規規范對中國企業的影響逐漸深遠,相關合規風險日益明顯,但如何有效應對世界銀行和其他國際多邊機構的合規調查和制裁對于很多中國企業來說并非迫切的管理需求。再完美的應對都不及防患于未然。

在踐行“一帶一路”國家戰略,開展國際合作過程中,中國企業應主動建立和完善與誠信合規國際規范相匹配的合規管理體系,并切實落實在項目招投標、融資、建設、服務等環節中,同時持續培養和提供員工的合規意識,全面預防和管控合規風險,提高企業的合規競爭力和可持續發展能力,為國家“一帶一路”戰略的穩定實施貢獻一份力量。

我們的建議是:

1. 主動糾正不正當行為,對違規人員給予處罰,切忌在被調查過程中再次出現舞弊行為;

2. 主動、積極地配合調查,切忌消極懈??;

3. 充分行使抗辯權利;

4. 爭取、把握好和解機會;

5. 聘請專業律師支持。

主動合規,行穩致遠!

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