《行政處罰法》修訂的亮點解讀

發布時間:2021-01-27

文 | 張秀秀 曹竹平 匯業律師事務所 合伙人

作者按

現代法治國家中,公法對于私權利的保護,責任重大。保障人民的私權,需要有效防止公權力的濫用,在實體上和程序上予以明確的法律制約,并提供相應的權利救濟途徑。行政處罰行為作為典型不利行政處分,與人民的基本權利有緊密的聯系?!缎姓幜P法》的修訂,是公法大事,體現了行政執法領域重大改革要求,對于規范行政機關依法行政,改進行政管理工作,維護公民的合法權益,促進社會主義市場經濟的健康發展、營造良好的營商環境,具有十分重要的意義。

修訂關注點概要(按照條文順序)

1.擴大“行政處罰”的立法解釋和類型

在第二條中予以明確:“行政處罰是指行政機關依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織,以減損權益或者增加義務的方式予以懲戒的行為?!?/p>

在第九條中明確增加“通報批評”“降低資質”“責令關閉”“限制開展生產經營活動”“限制從業”之處罰種類。

解讀

行政處罰是一種典型的不利行政處分,旨在當人民有違行政法律規范抑或妨害行政管理秩序時,行政機關得按法定要件及程序作成對其權利義務產生影響的處分。此次修法,明確了此項學理通說。尤其是要注意的是,所謂行政機關“依法”作成處分,在實體法上應當有明確的法律規范,人民所為之事,法無禁止即自由,不得超越法律的規定要件進行處罰;而程序上之依法,則不僅是依照成文法之法定程序,當成文法不周延或法定程序闕如時,行政機關更應依正當程序原則,遵循“最低程度的程序公平”作成處分,否則即應視為違法。

而本法第九條新設之處罰種類,學界實務界則臧否不一。尤其是對于“責令關閉”、“限制開展生產經營活動”“限制從業”等行為,是否在所有情形下均可作為行政處罰看待,有待商榷。如在特定政策更新的情形下,對企業的關停;如行為人因喪失行為能力暫時限制從業,從法律效果來看,均和本法所列之處罰一致,然法律原因并不一致。因此,新處罰法將此類情形明確作為行政處罰的一個種類,值得商榷。

關于處罰種類,另一值得關注之處是本次修法并未將“訓誡”作為一種單獨的處罰類型。但比照法律及事實效果而言,訓誡更類似于通報批評或警告之類的申誡罰,因此一旦再有訓誡發生,筆者認為完全可以比照行政處罰進行審查,避免再有類似李文亮醫生的法治悲劇出現。

2.明確對于行政法規及地方性法規新增行政處罰情形的程序要求

第十一條第三款、第十二條第三款規定,行政法規、地方性法規為實施法律,可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的,應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見,并向制定機關作出書面說明。報送備案時,應當說明補充設定行政處罰的情況。

解讀

上述條文主要體現的是依法行政、依法處罰原則的具體落實。惟有法律、法規方得設定行政處罰,而法規位階以下的規范性文件,除符合第十三條第二款規定外,均不得“私設”行政處罰。且法規所設之行政處罰只得因為具體實施法律規定,不得自行設定處罰情形。程序上,法規所設之行政處罰,必須通過聽證會等形式征求意見,亦體現了我國社會主義法治制度中人民立法的重要思想和價值導向。

然,就在1月15日,中國銀保監會頒布2021年第1號令《保險公司償付能力管理規定》。該《規定》依《立法法》之規定,屬于規章范疇,規章位階低于法規,依法在任何情形下均不得設立行政處罰。然其中第二十六條對償付能力不足的保險公司所做限制高管薪酬、限制股東分紅等行為,以及第三十條對社會中介機構的責令更換等行為,實質上已然是不利處分,類似限制從業或限制開展經營活動等處罰。那銀保監會的該《規定》是不是在合法性上有重大的瑕疵呢?

3.關于鄉鎮、街道的有限行政處罰權

新增第二十四條規定,省、自治區、直轄市根據當地實際情況,可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使,并定期組織評估。決定應當公布。承接行政處罰權的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當加強執法能力建設,按照規定范圍、依照法定程序實施行政處罰等。

解讀

該條是關于基層行政機關行使本應由上級機關行使的處罰權的規定。我們理想中的情形應當是“大社會、小政府”,盡管事與愿違,天不遂人愿,但隨著社會基層網格化管理的全面鋪開,鄉鎮街道等機關執法有法可依總比無法可依好。

該條屬于明確的授權條款,法律授權相關上級部門可將部分處罰權交由下級行使。并且也明確了這部分處罰權只能是基層管理迫切需要的情形。但何謂“基層管理迫切需要的情形”,法律未做規定。有利有弊,利者,盡量克服成文法的滯后性,通過執法、司法實踐明確這一情形,并且伴隨著社會生活發展進行調整,進一步提高行政執法的效能;弊者,不免讓人想起法律先賢孟德斯鳩所言:一切權力都有可能被濫用。在本次中央政法委發起的轟轟烈烈的掃黑除惡行動中,我們才發現不少鄉鎮、街道辦事處官員都淪為了當地黑惡勢力的保護傘,授予鄉鎮街道辦事處執法權,如何制約有朝一日被“保護傘們”濫用?將是一個重要的研究課題。

4.完善輕罰、不予處罰情形

新增第三十三條,違法行為輕微并及時改正,沒有造成危害后果的,不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的,可以不予行政處罰。當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的,不予行政處罰。法律、行政法規另有規定的,從其規定。對當事人的違法行為依法不予行政處罰的,行政機關應當對當事人進行教育。落實行政處罰法關于“處罰與教育相結合”的基本原則,防范“一刀切”、機械執法。

解讀

人不是手段而是目的,同樣,處罰也只能是手段而不能成為目的。行政處罰的根本目的仍然應當在于通過法律規范的指引、通過個案的教育,預防行政違法、教育違法主體并杜絕再次違法。所以,我們不僅要防范“一刀切”、機械執法,更要防止某些行政機關把“處罰率”作為考核指標、作為邀功請賞的籌碼。這樣就會導致亂罰、濫罰、湊數罰、羅織罰、構陷罰的情況屢見不鮮。而新增本條則是體現了教育與處罰相結合的原則、給予當事人改正的機會,正確區分一般違法與輕微違法。真正把處罰作為一種糾正、矯正的手段,促進社會和諧。而不是把處罰作為行政機關“生意”考核的指標,處罰越多越好。事實上,某一領域的行政處罰越多、處罰率越高,越是說明有關部門在該領域的執政能力、行政能力的低下。我們的目標應當是通過法律的教育引導、政策的預防規制,使得整個社會的行政違法率越來越低。

5.明確行政處罰裁量基準應當公開

新增第三十四條,行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準,規范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。

解讀

所謂裁量,我們理解為法律對行政機關所作處分在要件、程度、范圍或效果上的規制。既然是一種法律對公權力的規制,那這種規制標準本來就早應公開。然而一段時間以來,所謂的“內部文件”、“內部口徑”比比皆是,處罰不透明、依據不公開的現象也偶有所見。這不禁讓人聯想到中國古代典籍《左傳》中的名言:刑不可知,則威不可測。法律公開是現代法治國家的底線,處罰依據不公開則有淪為“私刑”之嫌。裁量基準作為規范行政處罰權行使的重要依據,在本次修法中明確應當公開,使得常識成為了法律規范,不啻為對人民私權進一步全面保護的一個重大進步。

6.明確電子技術監控設備設置地點應當公布,強調程序規范

新增第四十一條規定,行政機關依照法律、行政法規規定利用電子技術監控設備收集、固定違法事實的,應當經過法制和技術審核,確保電子技術監控設備符合標準、設置合理、標志明顯,設置地點應當向社會公布。

電子技術監控設備記錄違法事實應當真實、清晰、完整、準確。行政機關應當審核記錄內容是否符合要求;未經審核或者經審核不符合要求的,不得作為行政處罰的證據。行政機關應當及時告知當事人違法事實,并采取信息化手段或者其他措施,為當事人查詢、陳述和申辯提供便利。不得限制或者變相限制當事人享有的陳述權、申辯權。

解讀

本次修法明確電子技術監控設備設置等規定,引起了學術界和實務界的廣泛注意。通過電子設備調查取證,現在稱之為“非現場執法”。早在2018年中辦、國辦就曾聯合發文明確提出:大理推進非現場執法。筆者曾在有關調研座談會上提出,推進非現場執法要注意幾方面的關系:一是要在規范層面上注意好政策與法律、法規銜接的關系;二是要注意行政效率與程序正當之間的平衡關系;三是要注意行政執法與個人利益保護的關系;四是要注意司法審查與非現場執法制度優化演進的關系。諸多實務界同行提出,非現場執法并不應當是一種執法程序,而只能是一種調查取證的方式,對此,筆者表示贊同。也即非現場執法所獲得的證據,仍然應當通過法定的執法程序予以認定、使用或排除。

7.新增重大傳染病疫情等突發事件的執法應對

新增第四十九條規定,發生重大傳染病疫情等突發事件,為了控制、減輕和消除突發事件引起的社會危害,行政機關對違反突發事件應對措施的行為,依法快速、從重處罰。

解讀

本條主要基于新冠疫情發生以來,行政機關需要及時作出相應處罰維護公共利益和疫情期間的社會穩定大局而新設。本次新冠疫情以來,政府部門的得當處置、大力預防、及時應對,使得中國成為全世界最早從疫情中恢復的國家。事實證明,中國的抗疫經驗是正確的、成功。這種成功的經驗應當通過法律的方式固定下來。本條的立法本意即在于為了防控疫情,消除某些行為趁疫情帶來社會危害,必須要依法快速、重點打擊、處罰。比如囤積抗疫物資、比如散布疫情謠言等,這對于社會公共利益的破壞是顯而易見的。

但對于快速、從重處罰要特別注意的是,必須依法從快從重,不能超越法律的規定。法律對于處罰有明確裁量規定的、有明確程序期限的,只能在上述規范范圍內從快從重,否則將有違依法行政的基本原則。

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http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/49b50d96743946bda545ef0c333830b4.shtml

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