“泛環?!敝卫碇行刨嚤Wo原則的適用

發布時間:2020-10-16

文 | 曹竹平 匯業律師事務所 合伙人

【速讀摘要】

2017年10月,黨的十九大明確將“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”寫入大會報告。至此,以人為本、不斷滿足人民對美好生活需要的環保理念,成為了政府重要的執政理念之一。然而多年以來,因涉及的法律事實復雜、牽涉的行政部門多元,環保治理的法律問題已經不僅僅局限于單純的環境保護技術規范,更涉及到相關建設工程、土地管理、市場經營、營商環境等多個層面,已然演變為了一種“泛環?!蹦J较碌纳鐣C合治理。在避免運動式執法的過程中,應當充分考慮環境保護和相關當事人信賴利益保護的平衡問題。執法部門和司法部門應當依據法律的規定,結合行政法信賴保護的基本原則,保持相應政策法規的穩定、注重在某些突發事件下的私權保護或者在特定情勢變更下的信賴利益轉化,以最大程度避免運動式環保執法對當事人合法權益的侵害,做到環境保護與私權保護的平衡雙贏。

一、問題的緣起

2005年8月,時任浙江省委書記習近平同志在湖州安吉首次提出“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。2017年10月,“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”被寫進黨的十九大報告;“增強綠水青山就是金山銀山的意識”被寫進新修訂的《中國共產黨章程》之中。綠水青山就是金山銀山的理念已成為我們黨的重要執政理念之一。經濟發展與生態環境的保護應做到辯證統一,特定條件下矛盾的兩個方面可以互相轉化。同時,這種辯證統一、有機轉化也應該是在既有法律規定下,依法合理保護生態環境、合法合規促進經濟發展。

多年來,從中央政府到地方政府在環境治理中作出了大量不懈的努力。中央層面成立了“中央生態環境保護督察組”,承擔具體生態環境保護的督察任務;各地方也都大力加強了轄區范圍的環境治理工作力度,圍繞著中央政策,展開具體的工作部署。

然而在此過程中,深層暴露的并不僅僅只是單純的環境治理問題。越來越多的環境整治執法過程中,涉及到了相關土地、建筑、社會治安、市場監管、營商環境等綜合治理問題。比如原先是通過鄉鎮公開招商引資而來的農業企業,環保要求也都達標,三五年后,新官不理舊賬,要淘汰這種落后產能產業,就從企業所用土地或者建筑合法性這種途徑來找企業的不痛快,迫使其搬走。又或者有些工業原料生產企業,建設選址的時候臨近河道并非水源保護地,但經營若干年后,被劃入水源保護區,強令企業搬遷。這些問題往往經年累月、利益盤根錯節、事實冗繁、法律關系復雜,不是單靠環境治理能夠徹底解決。往往“按下葫蘆起了瓢”,無論是對公共利益維護還是私權保護,都形成了一定的難度。同時,這些問題又并不歸口于單一的行政職能部門,往往涉及相關政府、環保部門、土地部門、規劃建設部門、應急部門等等。在中國的行政體制決定了職權相對多元的情況下,各個部門之間往往也是各自為政,為了追求部門利益,不顧相關當事人的整體法律利益,片面強調本部門績效,忽視了法律保護的統一性。

多年以來這種以環境保護監管為核心,土地、規劃、市場、治安等監管為延伸配合的治理模式下,環保治理已然演變為了一種“泛環?!蹦J较露嗖块T多職權的綜合治理行為。這種“泛環?!蹦J接衅涓咝Ц吣?、集中力量辦大事的先天優勢,但我們也不得不指出,運動式的環保執法加上“泛環?!钡闹卫砟J?,在執法過程中難免只顧眼前利益、而對于私權保護的兼顧,尤其是對于法律穩定性和行政相對人的信賴利益保護方面,應該說是存在明顯的不足。

當政府的治理行為明顯有違于前行為給予當事人的信賴,哪怕是基于環境保護這樣“功在當代、利在千秋”的重大理由,其對法治安定秩序的破壞、對現在常說的“營商環境”所帶來的問題,就非常值得深思了。

二、信賴保護原則的審視

基于我們有限的經驗和能力,在辦理類似的環保案件中,當具備一定條件時,往往會優先考慮以“信賴利益保護”為一個合適的切入點。

在民事法淵源中,“誠實信用原則”被賦予了民法“帝王條款”的稱譽。今次制定的《民法典》中,表見代理、無權處分、締約過失等制度的細化深入,都體現了民法對平等主體之間保護其信賴所產生利益的價值取向。

而在公法領域的“信賴保護原則”——由于行政執法中長期的闕如以及司法領域中鮮見的適用——并不如民事活動中誠實信用原則一般為世人所熟悉。我們理解行政法上的信賴利益保護原則,指因行政機關的某一行為(無論處分行為或事實行為)產生了一定的法律狀態,如果人民因正當地相信該法律狀態的穩定性而處分其私人事務,國家應對人民的信任、信賴提供一定形式和程度的保護。之所以國家應對人民基于行政機關所作行為產生的信賴進行保護,則是因為法律狀態安定性的要求,維護既定的法律關系或狀態,從而保護人民的合理預期。

從中國法治傳統和本土資源來說,這種法安定性產生的信賴利益保護的典故,也屢見不鮮。我們傳統的成語“朝令夕改”、“朝秦暮楚”、“朝三暮四”等等,都是通過反面語言描述權力機關的旨意不穩定,導致公民對私人事務安排的無所適從。

在不少案件中,通過“信賴利益保護”原則的抗辯與深入論證,我們為當事人爭取了合法權益、減少了大量的損失,為行政機關依法行政提供了合適的進路。在具體展開在環保案件中如何適用信賴利益保護原則之前,有必要先對該原則一般適用情況予以明確。

如前文所述,信賴利益保護在于行政機關的先行為,基于其穩定性,使人民對其產生了信賴。即國家的某個具體行為,導致的某種法律狀態,使得人民有正當理由根據這一法律狀態進行生產生活的安排。這一具體行為及所帶來的的法律狀態便可被認為是一種“法律外觀”。比如某生產企業完成工商登記、建設許可等行政許可后在某地經營,登記、許可等前行為就是值得信賴的法律外觀,企業完全有正當理由信任其在該地持續的經驗生產活動受到法律保護。即使將來該地被劃入環境保護區,政府要求其遷出,也應當對其原有的正當信任予以保護,即補償。

當然,特別要指出的是,信賴基礎可以是因某個具體行為產生,也可以因長期持續的某個不作為產生;可以是因某一合法行為產生,也可以是因某個違法行為產生,只要先行為沒有因“重大且明顯”的違法達到無效的程度,均可以作為信賴的程度。比如在某些案件中,企業通過鄉鎮有關部門的招商引資進行投資,在土地的取得或者建筑物、構筑物的建造上存在法律瑕疵,政府在基于環保原因令其搬離的,仍然應當充分考慮對土地使用權益、建筑物構筑物的剩余價值進行補償。

此外,在具備信賴基礎的前提下,也應當充分考量當事人是否在信賴基礎上存在相應的信賴表現。所謂信賴表現也就是前文所述,人民依據信賴基礎對自己私人生活所作的處分。這種處分應當是一種在法律上對財產或財產權進行安排、使用和處置的處分,惟因這種法律處分導致了權利變動,才具備適用信賴利益保護原則予以保護的現實可能性。

有部分觀點認為,信賴利益畢竟只是對私人的保護,因此信賴保護的前提在于不減損公共利益,如公共利益的要求高于、強于信賴利益,則信賴不值得保護。對此,筆者不能予以茍同。

信賴利益保護原則與公共利益保護均屬行政法的基本原則與要求,并無孰先孰后、孰強孰弱之分。并不能因為信賴利益保護的是私人利益就簡單的要求私人利益與公共利益沖突時優先保護公共利益。否則就將脫離法律規制,而陷入了“電車悖論”那樣的道德難題。

筆者認為,只要相對人的信賴利益基礎正當,對信賴的成立是善意且無過失,自身不存在主觀上的惡意,即屬于信賴利益保護的范疇。如果人民對行政機關的信賴是合理的,那么即使存在更為重大的公共利益,并且這種更為重大公共利益要求行政機關背離這種信賴,也應當將這種正當信賴予以保護。無非對于這種信賴的保護將只能選擇“財產保護”方式進行補償而不能采用一般情形下的“存續保護”形式而已。

三、“泛環?!敝卫韺崉罩行刨嚤Wo原則缺失的一些問題

越是在運動式的執法中,信賴利益保護越容易的缺失,對執法相對人的權益侵害就越難得到彌補。

若干年前,上海黃浦江江面突然出現許多漂浮而來的死豬,一度引起了廣大市民、媒體和政府的強烈關注。經查才知道,是黃浦江上游的農村地區,有村民家庭蓄養的豬因瘟病死亡后,被直接拋入了當地河道,經過長江下游交錯密布的水路,最終飄到了上海鬧市的黃浦江江面。

上游浙江省某地區隨即開始了農村環境整治,要求特定時間內拆除每家每戶豬圈、宰殺生豬,并絕對禁止再將死豬拋入河道。當地的上級政府還成立了工作專班、制定了指標,要求拆除豬圈面積達標、宰殺生豬頭數達標等等。因為當地散養家豬的農戶比較多,短時間內拆不到上級政府規定的面積數、指標數,下級政府就動起來“歪腦筋”,瞄準了一個當地的“農業部示范”養豬場。這個養豬場面積有數萬平方米,有2萬余頭豬存欄,土地房屋來源合法、各項許可齊全。如果把這個養豬場關停,那就等于超額完成上級政府指標。于是地方政府就采取停水停電、威逼利誘各種手段,以環保整治、河道保護為由,要求這家示范養殖場搬走并拒絕補償。

這則案例中,很顯然行政機關就是在某個突發事件下,急功近利地為了完成整治指標,不顧一家合法合規經營畜牧企業的權益,嚴重的突破了先行為帶來的法安定性,導致企業承受了一場非自己過錯遭導致的飛來橫禍。

又一則案例則是上海某家混凝土生產企業,2005年開始生產經營,購買了大量設備、招聘了數十名員工。2008年《水污染防治法》修訂,規定了水源保護區不得有污染企業,2010年該企業所在區域被上海市劃入黃浦江水源2級保護區。因為在水源保護區內不能有這樣的粉塵污染企業,所以當地政府直接對其作出了責令關停的決定,并且認為這種關停糾紛是一種行政處罰,也拒絕作出任何補償。目前該企業和政府尚在相關的補償糾紛中。

在這宗個案中,則因為一是抽象的信賴基礎——法律的實體規定發生了變化,二是情勢變更,即原先非保護區域被劃為了保護區域。這兩點都是在該企業設立時無法預見的、也是不能歸咎于該企業的。所以在本案中,該企業自然也有信賴利益的存在,政府責令關停企業的,應當給予適當的補償。

除了先行具體行為、抽象法律規定變化和情勢變更帶來的信賴利益得不到保障以外,環保運動式執法往往也缺乏對正當信賴利益予以保護的力度。

在江蘇地區曾出現這樣的一宗案例,即某禽類養殖企業通過當地政府公開招商引資進入該地,進行蛋雞的養殖和禽蛋制品的生產。該地在招商引資時,給予了諸多優惠條件和扶持政策。雖然該企業環保驗收均是合格,但由于在地村民長期反對此處建立養殖場,就不斷上訪、信訪,甚至集體圍堵養殖場的大門。但由于該企業是合法合規經營所以一直未被關停。但就今年環保督察組要“回頭看”,導致當地政府不得不下令關停這家養殖場。雙方就補償問題初步達成了框架協議,但由于很多細節尚未落實,企業拒絕停產搬離,又因為環保督察組“回頭看”即將蒞臨,導致當地政府再次祭出“大殺器”——威脅停水停電。最終,該企業為了不產生進一步的擴大損失,無奈只能先行停產搬離。這樣的運動式執法雖然短期內完成了環境保護的任務或指標,但長遠來看,對一個地方的營商環境影響與惡化,也是巨大的。

以上三個案例很顯著的共同特點就在于當事企業均因為環保問題被要求關停,但這些環保問題均不能歸責于這些企業。這些企業正常經營是基于行政機關先行為、法律規定、行政協議所帶來的具有安定性和利益性的信賴。當這種信賴不得不讓位于公共利益時,行政機關應當采取相應的方式進行彌補。

四、“泛環?!敝卫碇行刨嚤Wo的進路與思考

雖然信賴利益保護原則在立法例中的體現并不多,但其在實定法中的體現,也并非完全無跡可尋。如《行政許可法》第八條被視為在行政許可領域體現信賴利益保護的典型條款。該條規定:公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護,行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的,為了公共利益的需要,行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的,行政機關應當依法給予補償。

該條規定了在合法授益行為作為信賴基礎的前提下,發生抽象的法律變動或客觀的情勢變更,為了公共利益的需要,行政機關可以背離信賴。但這種背離應當建立在有償補償的前提下。

具體到環境保護領域中,雖然沒有明確的細化制度和程序規定,但在《環境保護法》第三十一條、《水污染防治法》第七條等法律中,均明確規定了環境生態保護補償制度和水環境生態保護補償機制。尤其是重點強調了國家可以通過轉移支付的方式來落實環境生態補償,這說明在立法層面,是充分肯定人民的對于政府的信賴是具有利益性的。當然,在沒有明確細化制度和程序的情況下,從行政法的淵源角度直接適用相關法律原則也未嘗不可。在前文提及的黃浦江水源地保護案中,一審法院在判決書中明確指出:“根據行政法理論,國家基于公共利益需要,因合法行政行為給公民、法人或者其他組織造成了特別犧牲,所引起的合法權益的損失,應予填補和恢復”。

同時,筆者要特別指出的是,要避免此類糾紛出現,除了在具體司法裁判過程中積極適用信賴保護原則以外,更重要的是行政機關在前期的行政執法過程中,將信賴利益保護納入到其考慮、裁量的范疇中去。具體而言無外三點:

一是在環保理念不斷更新的時代背景下,環保政策法規還是要保持相對的穩定性和整體性,不能朝令夕改,要讓被管理對象有合理的預期,才能妥善處分自己的私人事務而不至于面對法規政策的變動顯得無所適從。

二是在環保突發事件下,要充分考量合法私權的保護。法諺有云,任何人不能從自己的過錯中獲益。那法律更不能讓任何人從他人的過錯中受損。要避免突發事件下,行政機關急功近利的治理行為對既有法律秩序的破壞和無辜者合法信賴利益的破壞。

三是在特定的情勢變更下,為了保障公共利益,不能不顧私人利益。私人利益的保護則可以通過靈活的財產保護方式進行。單獨的個體為了公共利益而犧牲了自身的合法權益,其原先的安定法秩序即可通過金錢量化補償來彌補。這也是信賴利益保護原則的一個重要內容。

總之,無論朝令夕改式還是運動式執法,都不屬于成熟的法治社會。政府建立自身公信力和公定力的重要途徑即是取信于民。環保治理領域中的運動式執法和扯皮式補償最終可能既無法達到生態環境常青常綠,也無法造就良好的營商環境。唯有堅定法律公平之理念,才能最終鑄就自然環境和營商環境的雙贏。

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