農民工工資支付連帶責任新規的影響和應對

發布時間:2020-03-29

文 | 柯振岳 匯業律師事務所 合伙人

農業、農村、農民,一直是我國政府重點關注的對象,十幾年以來國務院每年的一號令都是圍繞三農問題的。農民工進城務工是農民創收的重要途徑,農民工工資問題是關系社會穩定的重要問題。國務院辦公廳《全面治理拖欠農民工工資問題的意見》中更提出“到2020年,努力實現基本無拖欠”農民工工資的目標。

2020年1月7日,《保障農民工工資支付條例》(國令第724號,以下簡稱《條例》)正式公布,自2020年5月1日起施行。這是我國首部專門針對農民工工資問題的行政法規。

《條例》對歷年來部門規章、地方法規、各種文件中涉及保障農民工工資的舉措進行了總結歸集,例如對建設單位的資金到位、工程款支付擔保,對總包及分包單位的開設農民工工資專用賬戶、用工實名制要求等。

《條例》第四章又對建設工程領域作出專門規定,其中涉及到農民工工資支付連帶責任的內容。因《條例》的位階已是行政法規,從而使相關規定可以在訴訟或仲裁案件中直接作為裁判依據,這是《條例》最具威懾力的核心內容,預計將對建設工程和各方參與主體產生深遠影響,各方參與主體需要因應條例作合理安排應對。

一、 有關農民工工資支付連帶責任的規定變化

1.有關農民工資支付責任的相關規定,除民法通則、民法總則、合同法、勞動法、勞動合同法、侵權責任法等法律中所涉及的一般性規定外,最高院《建設工程司法解釋》中有關實際施工人的規定是司法實踐中最常被引為裁判依據的規定。

最高院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋(一)》第二十六條規定:“實際施工人以轉包人、違法分包人為被告起訴的,人民法院應當依法受理。實際施工人以發包人為被告主張權利的,人民法院可以追加轉包人或者違法分包人為本案當事人。發包人只在欠付工程價款范圍內對實際施工人承擔責任?!?/p>

最高院負責人答記者問時指出:“《解釋》第二十六條規定是為保護農民工的合法權益作出的規定。因為建筑業吸收了大量的農民工就業,但由于建設工程的非法轉包和違法分包,造成許多農民工辛苦一年往往還拿不到工資。為了有力地保護農民工合法權益,《解釋》第二十六條規定,實際施工人以發包人為被告主張權利的,人民法院可以追加轉包人或者違法分包人為本案當事人,發包人只在欠付工程價款的范圍內對實際施工人承擔責任?!?/p>

可以看到,《建設工程司法解釋(一)》第二十六條的規定,突破了合同相對性,其適用的前提應當是非法和違法分包導致合同無效情形下,對實際施工人權益的特殊保護,其立法本意就是保證農民工勞動報酬的優先實現。

最高院建設工程司法解釋(二)基本承襲了建設工程司法解釋(一)第二十六條的內容,同時又增加了一條關于實際施工人還可以行使代位權的規定。

但兩部司法解釋,均未規定各相關主體對農民工工資責任連帶清償責任。實踐案例中支持農民工工資訴求的理論依據,無外乎基于侵權責任、代位求償、代理關系等民法基本規定,而非直接課以連帶責任。

2.2004年9月10日勞動和社會保障部、建設部勞社部發布《建設領域農民工工資支付管理暫行辦法》([2004]22號,以下簡稱《暫行辦法》)?!稌盒修k法》第十二條出現了關于連帶責任的規定“工程總承包企業不得將工程違反規定發包、分包給不具備用工主體資格的組織或個人,否則應承擔清償拖欠工資連帶責任?!?/p>

但根據最高院《關于裁判文書引用法律、法規等規范性法律文件的規定》第一條規定“人民法院的裁判文書應當依法引用相關法律、法規等規范性法律文件作為裁判依據?!薄稌盒修k法》在位階上僅為部門規章,其關于施工總承包企業的“清償拖欠工資連帶責任” 的規定并非司法裁判依據。

3.《條例》中明確規定了支付農民工工資連帶責任。適用的情形包括:

(1)第十八條:用工單位使用個人、不具備合法經營資格的單位或者未依法取得勞務派遣許可證的單位派遣的農民工,拖欠農民工工資的,由用工單位清償,并可以依法進行追償。

(2)第十九條:用人單位將工作任務發包給個人或者不具備合法經營資格的單位,導致拖欠所招用農民工工資的,依照有關法律規定執行。

用人單位允許個人、不具備合法經營資格或者未取得相應資質的單位以用人單位的名義對外經營,導致拖欠所招用農民工工資的,由用人單位清償,并可以依法進行追償。

(3)第三十條:分包單位對所招用農民工的實名制管理和工資支付負直接責任。

施工總承包單位對分包單位勞動用工和工資發放等情況進行監督。

分包單位拖欠農民工工資的,由施工總承包單位先行清償,再依法進行追償。

工程建設項目轉包,拖欠農民工工資的,由施工總承包單位先行清償,再依法進行追償。

(4)第三十六條 建設單位或者施工總承包單位將建設工程發包或者分包給個人或者不具備合法經營資格的單位,導致拖欠農民工工資的,由建設單位或者施工總承包單位清償。

施工單位允許其他單位和個人以施工單位的名義對外承攬建設工程,導致拖欠農民工工資的,由施工單位清償。

(5)第三十七條 工程建設項目違反國土空間規劃、工程建設等法律法規,導致拖欠農民工工資的,由建設單位清償。

就工程建設領域而言,我們可以歸納為:

1.工程分包的,總包單位承擔連帶責任;

2.因資質原因發包(含分包發包)合同無效的,發包人承擔連帶責任;

3.工程轉包的,總包單位承擔連帶責任;

4.掛靠施工的,被掛靠人承擔連帶責任;

5.建設項目違反規劃、建設規定且導致拖欠的,建設單位承擔連帶責任。

理論上,連帶責任應為嚴格責任,應當由法律規定;但結合我國的司法實踐,可以預見在《條例》實施以后,將會出現大量以《條例》為依據判令承擔連帶責任的案例。

二、 應對建議

1.建設單位應當嚴格保證按照規定完善工程項目的規劃手續、建設手續

實踐中,大量存在所謂“三邊”工程,即邊設計、邊施工、邊完善手續,甚至有項目已經建成使用但規劃、開工手續還沒有完成的現象。造成這些現象的原因,一方面是建設單位的責任,但也有地方政府為了招商引資默許甚至縱容的原因。

僅從農民工工資連帶責任的角度看,今后建設單位必須在開工前完善手續,避免實實在在的直接經濟風險。

2.建設單位、總包單位、分包單位應當杜絕違法發包、違法分包、轉包、掛靠

在工程建設領域,基于《建設工程司法解釋(一)》關于施工合同無效法律后果的規定,發包人、承包人等均有“合同有效無效沒有差別”的錯誤認識。但實際上,除了工程價款參照合同約定結算外,二者存在極大的差異。本次《條例》的頒布,更明確了在違法發包、違法分包、轉包、掛靠情形下,發包人及被掛靠人的連帶責任,且這種責任不會因當事人的特別約定而免除。在工程發包過程中,建設單位、總包單位應當保證承包合同的有效性。

3.總包單位應當嚴格落實農民工及農民工工資管理制度

只有在發生拖欠農民工工資時,相關主體才需要承擔連帶責任。防患于未然,才是一勞永逸的解決之道。工程建設實踐中引發拖欠農民工工資問題的最主要原因,是勞務費被挪用;而要解決挪用問題,參考《條例》的相關規定,筆者認為總包單位應當實施以下措施:

(1)分包合同中應當對農民工工資支付問題作出專門約定,尤其是關于工資支付擔保、挪用時的違約責任;

(2)農民工用工實名制;

(3)開設農民工工資專用賬戶;

(4)編制工資支付表,經農民工本人簽字確認;

(5)直接將工資支付到農民工本人的銀行賬戶。

《條例》將于2020年5月1日起實施,工程建設領域各相關單位應當在《條例》實施前,盤點現有的存量項目,查漏補缺;更需完善項目農民工工資管理制度,未雨綢繆。


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