集體經營性建設用地入市后,有哪些問題需要注意?

發布時間:2019-08-30

文 | 柯振岳 匯業律師事務所 合伙人

2019年8月26日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》的決定,農民集體經營性建設用地正式入市。

該決定中,最核心的修改有兩處:

一、刪去《土地管理法》第四十三條

原第四十三條規定“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地;但是,興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的,或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。

前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地?!?/p>

二、修改《土地管理法》第六十三條 

將第六十三條修改為:“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體經營性建設用地,土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用,并應當簽訂書面合同,載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。

前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等,應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。

通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押,但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。

集體經營性建設用地的出租,集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等,參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定?!?/p>

以上兩處修改,為集體經營性建設用地入市、與國有建設用地同權同價搭建了完整的法律通道。由此對農業結構、農村城市化、農民生活以及對住宅地產、商業地產、工業地產行業的巨大影響,不言自明。

但以上規定,還需要經《土地地管理法實施條例》修改等其它配套立法工作的完善;在我國土地公有制的前提下,集體土地入市必然要設置必要的約束。

期待已久的集體土地入市終于在試點數年后落地,土地供需兩端對此自然是喜大普奔。但高興之余,我認為有以下問題需要特別注意:

1. 是集體“經營性”建設用地,而非所有建設用地。

我們知道,農村集體土地三大類為農用地、建設用地和未利用地。

而建設用地,按照《土地利用現狀分類》(GB/T21010-2017),屬于經營性建設用地的應為商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地;而機關、教育、福利、基礎設施等建設用地,不具備經營性,不屬于經營性建設用地。

2. 利用方式包括出租。

土地出租,面臨兩大問題:租賃期限和建設性質。

關于租賃期限,《合同法》規定租賃合同租賃期限不得超過20年。這一規定,是否應當適用于土地租賃?如果租賃期限突破20年,其與土地出讓之間又如何界定?實踐中多有爭議。

關于建設性質,主要是指永久性建筑和臨時建筑。雖然現有法律法規未明確規定,但基于建筑管理法律法規尤其是地方政府的政策把握,實踐中承租人基本上不可能作為建設單位在承租土地上進行久性建筑。

上述兩點,估計將會在《土地管理法》隨后的配套立法上明確。

3. 出讓主體和出讓方式。

我國實行土地公有制,即國家所有和集體所有兩種。國有土地的出讓規定已施行多年;修改后的《土地管理法》規定,“集體經營性建設用地的出租,集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等,參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定?!?/p>

因此,雖然集體建設用地出讓主體是集體經濟組織,但其出讓方式不可能采取直接協議出讓,雖然國務院將隨后制定具體辦法,但可以預計與國有土地出讓的相關規定不會有較大區別。

4. 出租、出讓前必須依法登記。

在我國不同地區,集體土地的登記造冊工作完善程度有很大差異,有的地區甚至還存在土地所有權爭議。而在集體土地出租出讓中,為了保障雙方當事人的利益、保障土地利用的有效管理、保障土地流轉有序、保障土地利用規劃或國土空間規劃的順利實施,必須對集體土地進行準確登記。

5. 市政配套義務。

在國有土地出讓中,縣級以上地方政府作為出讓人,負有配套義務;因其同時具備市政管理職能,該義務的履行沒有法律和現實上的障礙。

在集體土地出讓中,出讓人是集體經濟組織,并不具備市政管理職能,最多可以承擔協調職責。此時,是否需要引入地方政府或其職能部門作為出讓合同當事人,賦予其市政配套義務?如果不能引入,由此導致的出讓合同無法履行的后果如何承擔?這個問題,也亟需通過配套立法予以解決。

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